事故案例“进企业”活动安全教育读本湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故安徽省安全生产协会2023.12<br>“案例教育法”五进活动资料之六

1湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故2022年4月29<br>日 12 时 24 分，湖<br>南省长沙市望城<br>区金山桥街道金<br>坪社区盘树湾组<br>发生一起特别重<br>大居民自建房倒塌事故，造成54 人死亡、9 人受伤，直接经济损失 9077.86 万元。日前，国务院常务会议审议通过了湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查报告。经国务院事故调查组调查认定，湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故是一起因房主违法违规建设、加层扩建和用于出租经营，地方党委政府及其有关部门组织开展违法建筑整治、风险隐患排查治理不认真不负责，有的甚至推卸责任、放任不管，造成重大安全隐患长期未得到整治而导致的特别重大生产安全责任事故。事故发生后，党中央、国务院高度重视。习近平总书

2记立即作出重要指示，强调要不惜代价搜救被困人员，全力救治受伤人员，妥善做好安抚安置等善后工作；同时注意科学施救，防止发生次生灾害。要彻查事故原因，依法严肃追究责任，从严处理相关责任人，及时发布权威信息。近年来多次发生自建房倒塌事故，造成重大人员伤亡，务必引起高度重视。要对全国自建房安全开展专项整治，彻查隐患，及时解决。坚决防范各类重大事故发生，切实保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定。受党中央、国务院委派，国务院领导同志率应急管理部、住房城乡建设部、教育部、卫生健康委等部门负责同志赶赴现场指导事故救援、伤员救治和善后处置等工作。湖南省委省政府、国家有关部委、消防救援队伍、安全生产专业救援队伍、

3中央企业和地方专业队伍、社会救援力量等全力开展抢险救援工作。面对极其复杂危险的救援环境，经过158小时艰苦紧张救援，有生命迹象的10 人全部获救（其中1人在医院救治无效死亡），遇难人员全部找到。为查清事故原因、总结经验教训，依据有关法律法规，经国务院批准，成立了国务院湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查组，由应急管理部牵头，住房城乡建设部、自然资源部、公安部、教育部、全国总工会和湖南省人民政府参加，邀请规划、设计、工程管理、法律、公共安全等方面的权威专家参与事故调查，查明了事故经过、发生原因、人员伤亡情况和有关单位情况，查明了有关地方党委政府、相关部门在监管方面存在的问题和相关人员的责任。

4事故调查组查明，事故的直接原因是违法违规建设的原五层（局部六层）房屋建筑质量差、结构不合理、稳定性差、承载能力低，违法违规加层扩建至八层（局部九层）后，荷载大幅增加，致使二层东侧柱和墙超出极限承载力，出现受压破坏并持续发展，最终造成房屋整体倒塌。事发前，在出现明显倒塌征兆的情况下，房主拒不听从劝告，未采取紧急避险疏散措施，是导致人员伤亡多的重要原因。调查认定，湖南省、长沙市、望城区及有关部门存在集中治理部署迟缓简单应付、日常监管相互推诿回避矛盾、排查整治不认真走过场、对违法违规行为查处不力、房屋检测机构管理混乱、自建房规划建设源头失控等问题。涉事房主和有关企业存在相关违法违规行为。事故调查组按规定将调查过程中发现的地方党委政府

5及有关部门的公职人员履职方面的问题和涉嫌腐败等线索及相关材料，及时移交中央纪委国家监委追责问责审查调查组。<br>针对事故中暴露的问题，事故调查组总结了五个方面的主要教训：学习领会习近平总书记关于防范化解重大风险的重要论述不认真不深刻，风险意识薄弱；落实责任不紧不实，不担当不作为；发展理念存在偏差，政绩观错位；立法滞后执法不严，行业安全监管宽松软；对基层能力建设重视不够，基层安全治理面临困境。同时，提出五项改进措施建议：切实增强各级领导干部风险意识和安全发展能力，突出防控经营性自建房安全风险，标本兼治加强城乡自建房安全管理，压紧压实各级领导干部防范化解重大风险责任，大力提高基层安全治理能力。

6湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故中，4 名中管干部被问责日前，经中共中央批准，中央纪委国家监委对第二十届中央委员、重庆市委副书记、市长胡衡华，湖南省人大常委会党组成员、原副主任陈文浩，湖南省委常委、长沙市委书记吴桂英，贵州省委常委、贵阳市委书记胡忠雄在湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故中的失职失责问题进行了立案审查调查。经查，该事故的发生是问题长期发展积累的结果，湖南省、长沙市、望城区党委和政府等有关单位、部门及人员对事故的发生负有责任。胡衡华同志在 2013 年12 月至2016 年11月担任长沙市委副书记、代市长、市长和2017 年7 月至2020年10月担任长沙市委书记期间，对党中央部署的违法建筑整治、房屋安全和风险隐患排查治理等工作组织领导不力，对事故发生负有领导责任。<br>陈文浩同志在 2016 年12 月至2021 年12月先后担任长沙市委副书记、市长和湖南省政府分管住房城乡建设工作的副省长期间，组织推进湖南省、长沙市开展违法建设专项治理五年行动不力，对相关部门未有效履行职责等问题失察失管，对事故发生负有领导责任。

7吴桂英同志自 2021 年2 月担任长沙市委书记以来，对开展房屋安全和风险隐患排查工作重视不足，履行长沙市安全生产第一责任人责任不到位，对事故发生负有领导责任。<br>胡忠雄同志在 2018 年2 月至2020 年1 月担任长沙市委副书记、代市长、市长期间，对长沙市相关职能部门职责不清、推诿塞责、对涉事房屋违法违规加层改建行为监管查处不力等问题失察失管，对事故发生负有领导责任。胡衡华、陈文浩、吴桂英、胡忠雄4 名同志在推进安全生产工作中领导不力，造成特别重大生产安全责任事故，产生不良影响，应予问责。依据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等有关规定，经中央纪委常委会会议研究并报中共中央批准，决定分别给予胡衡华同志、陈文浩同志、吴桂英同志党内警告处分，由国家监委给予胡忠雄同志政务记过处分。湖南处长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故中62 名公职人员被追责问责涉嫌犯罪的相关人员被提起公诉。<br>湖南省市场监督管理局认可与检验检测监督管理处二级调研员谭晶，长沙水业集团有限公司党委副书记、副总经理（望城区政府原党组成员、副区长）周正茂，长沙市

8望城区城市管理和综合执法局乌山中队中队长（金山桥中队原中队长）冷经科，长沙市公安局望城分局治安管理大队副大队长刘万全等 4 名公职人员因严重违纪违法并涉嫌职务犯罪被移送司法机关处理。同时，对该事故中存在失职失责的长沙市、望城区党委政府，省住房和城乡建设厅、自然资源厅、市场监督管理局及市、区相关部门其余58 名公职人员进行了严肃处理。其中，给予湖南省政府副秘书长、办公厅党组成员（湖南省住房和城乡建设厅原党组书记、厅长）鹿山党内严重警告处分并免去现职；给予长沙市委副书记、市长郑建新党内严重警告处分并免去现职；给予长沙市委常委、秘书长（长沙市望城区委原书记）刘拥兵，长沙市人大常委会副秘书长（长沙市望城区委原书记）孔玉成，长沙市望城区委副书记、区长孔令强党内严重警告处分并免去现职；给予湖南机场管理集团机场建设指挥部党委书记（长沙市望城区委原副书记、区长）范焱斌撤销党内职务、政务撤职处分；给予长沙市住房和城乡建设局党组书记、局长王伟胜留党察看一年、政务撤职处分；给予长沙市望城区住房和城乡建设局一级主任科员（长沙市望城区住房和城乡建设局原党组书记、局长）熊建新开除党籍、开除公职处分。对其他相关责任人，分别给予党纪政务处分或书面诫勉、批评教育等处理。责令对此次事故负有责任的20个单位作

9出书面检查并切实整改。涉事房主吴治勇、湖南湘大工程检测有限公司法定代表人杨双富、金山桥街道金坪社区盘树湾组居民龙立勤等14 人涉嫌重大责任事故罪、提供虚假证明文件罪、寻衅滋事罪，被公安机关立案侦查、检察机关提起公诉。事故发生后，湖南省委、省政府按照习近平总书记重要指示和中央领导同志批示要求，积极稳妥有序开展事故救援及善后处置，组织开展全省居民自建房安全专项整治和安全生产大检查“百日攻坚”行动，切实加强安全生产工作。党中央、国务院对事故处理作出决定后，湖南省委迅速召开常委会会议贯彻落实，深入检查反思，深刻汲取教训，并对进一步统筹发展和安全、防范化解风险、推进安全生产治理体系和治理能力现代化作出部署安排。国务院事故调查组相关负责人就事故调查工作答记者问日前，国务院常务会议审议通过了湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查报告。记者就该事故调查中社会关注的热点问题，采访了事故调查组相关负责人。记者：事故调查组是如何组成的？调查的过程是怎样的？答：事故发生后，党中央、国务院高度重视。习近平总书

10记立即作出重要指示，充分体现了总书记时刻牵挂人民安危的深厚为民情怀和一以贯之防范化解重大风险的忧患意识，为我们做好事故调查指明了方向、提供了遵循。依据有关法律法规，经国务院批准，成立了由应急管理部牵头，住房城乡建设部、自然资源部、公安部、教育部、全国总工会和湖南省人民政府参加的国务院湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查组。同时成立专家组，邀请规划、设计、工程管理、法律、公共安全等方面的权威专家参与事故调查。<br>事故调查组本着对党和人民负责、对社会和历史负责的态度，坚持“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”的原则，通过现场勘查、取样检测、荷载验算、模拟分析和调阅资料、询问谈话、座谈交流等进行调查取证，调阅文件资料 2800 余份、现场查勘走访20 余次、问询谈话 225 人次，查明了事故经过、发生原因、人员伤亡情况和有关单位情况，查明了有关地方党委政府、相关部门在监管方面存在的问题和相关人员的责任；同时，事故调查组通过明查暗访、专家座谈和调研等方式，深入解剖事故暴露的突出问题，提出主要教训和整改措施建议。调查认定，这是一起因房主违法违规建设、加层扩建和用于出租经营，地方党委政府及其有关部门组织开展违法建筑整治、风险隐患排查治理不认真不负责，有的甚至

11推卸责任、放任不管，造成重大安全隐患长期未得到整治而导致的特别重大生产安全责任事故。记者：导致事故发生的原因是什么？为何会造成重大人员伤亡？<br>答：事故调查组通过对事故现场进行勘查、取样、实测，并委托第三方权威检测机构进行检测试验、倒塌模拟计算分析，认定了事故的原因。主要有以下四个方面的原因：<br>一是违法违规建设的原五层房屋质量先天不足。2003年，房主在分得的安置重建地上建设了一栋三层房屋。随着邻近学校消费需求增大，2012 年7 月在未履行任何审批手续的情况下，房主请建筑公司退休工人手绘设计图、雇佣无资质的流动施工队施工，原址拆除三层并重建五层（局部六层），作为自住和出租经营，所用混凝土和砌筑砂浆抗压强度远低于国家标准，建筑质量差、结构不合理、承载能力低。<br>二是违法违规加层扩建至八层后超出极限承载力。2018 年 7 月，涉事房主再次违法违规加层扩建至八层（局部九层），加建的三层采用现浇钢筋混凝土框架结构，房屋总荷载比之前增加 46%，加剧了“头重脚轻”的状态。三是对重大安全隐患未有效处理。随着时间推移，自建房混凝土柱等构件受压破坏并持续发展，2019年7月、

122022 年 3 月房屋相继出现网状裂缝、支顶槽钢变形等重大隐患，房主均未采取有效处理措施，直至事故发生。四是未采取紧急避险疏散措施。事发前2个多小时，在出现明显倒塌征兆的情况下，房主拒不听从劝告，未通知自建房内的餐饮、住宿、私人影院等场所人员紧急避险疏散，是导致人员伤亡多的重要原因。此外，经深入调查，自建房内装饰装修活动和电梯安装，均对房屋倒塌无影响，还排除了地基、人为破坏、气象、地震、燃气泄漏等导致倒塌的因素。记者：这起事故暴露出地方党委政府及有关部门存在哪些问题？<br>答：这起事故是经济社会发展长期积累矛盾问题集中暴露的典型事件，相关问题在涉事房屋所在的一条街、望城区和长沙市都比较普遍，且时间跨度长，涉及方面多。经过深入调查，事故调查组查清了湖南省、长沙市、望城区及有关方面存在的主要问题。一是集中治理部署迟缓简单应付。2020年福建泉州“3·7”<br>、山西襄汾“8·29”两起重大房屋坍塌事故后，习近平总书记都作出重要批示，要求举一反三抓紧排查此类用房的安全隐患，针对发现的漏洞及时整治。2020年7月全国部署开展为期一年的“两违清查”（违法建设和违法违规审批专项清查），湖南省9 月进行了部署，长沙市到

132021 年 1 月才组织开展，望城区印发通知已是2021年6月 25 日，接近 6 月 30 日全国结束的时间，根本来不及开展排查，填报严重失实的数据以应付上级检查。二是日常监管相互推诿回避矛盾。有的分管领导认为自建房整治是基层的事，工作部署后从未进行过督促检查；2019 年湖南省机构改革后，省住房城乡建设厅以城乡规划管理职责移交自然资源厅为由，在未向省政府请示的情况下，不再推进违法建设专项整治行动；市区两级住房城乡建设和规划主管部门日常监管工作推诿扯皮，即便在事故发生后，有的还认为责任不在自己；望城区在组织开展房屋安全隐患大排查大整治中，把任务层层派给没有专业力量的社区。在各方面的推诿扯皮中，违法违规自建房越建越多、越建越高。<br>三是排查整治不认真、走过场。2016 年党中央、国务院就印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确“用 5 年左右时间全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设”。2012 年以来的10年间，湖南省、长沙市、望城区先后开展了6 次大的自建房集中整治，但工作不严不实。2016 年、2018 年在城市建成区和县城违法建设两次专项治理中，望城区均未制定实施方案也未认真开展，成为整治盲区。涉事房屋所在街道历次上报的房屋问题均为“零”，区、市、省三级无一认真核查把

14关。<br>四是对违法违规行为查处不力。长沙市、望城区住建部门长期以来“只管合法、不管非法”“只管报建、不管自建”<br>，对大量违法自建房未纳入许可监管范围。望城区城管执法队伍“控违拆违”走过场，金山桥城管中队先后6次现场检查涉事房屋，但均未采取任何有效制止措施，最终不了了之。该城管执法中队长期存在应处罚不处罚问题，2018 年以来违建立案查处率仅为2.3%。这样放任不管引发更多的人跟风违法。<br>五是房屋检测机构管理混乱。湖南湘大工程检测有限公司在开展房屋安全鉴定时，工作人员仅靠拍照完成所谓的“现场检测”<br>，并编造“合格”报告。湖南省市场监管局、住房城乡建设厅对湖南湘大工程检测有限公司资质审核把关不严，使得这样一家人员虚构、资格挂证、设施不全的检测机构获得了资质证书，地方各级住建、市场监管部门事中事后监管也不到位。经调查认定，湖南湘大工程检测有限公司成立以来出具的79 份检测鉴定报告全部造假。六是自建房规划建设源头失控。面对人口密集、商业需求大的问题，没有及时统筹建设配套公共服务设施，靠居民自发建房来搞配套，且没有依据控制性详细规划对自建房的建筑高度、层数等进行管控，造成自建房“野蛮生长”<br>，许多自建房内还存在大量餐饮、住宿、娱乐等业态复

15杂、人员密集的场所，严重威胁公共安全。记者：如何实事求是、科学精准认定责任？答：为实事求是精准认定责任，事故调查组认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神和《地方党政领导干部安全生产责任制规定》相关规定，坚持全面、历史、客观地看问题，不搞“击鼓传花”，不能事故发生在哪一任就只是哪一任的责任，认真梳理事故发展脉络，查清直接责任、重要领导责任。重点突出了两个关键环节：一是在 2016 年中央文件已经明确要求“坚决遏制新增违法建设”的情况下，2018 年7 月仍然违法加层扩建。经专家组分析，2012 年重建的原五层房屋虽然建筑质量差、结构不合理、承载能力低，但不会倒塌，倒塌的最主要原因是 2018 年 7 月加层扩建造成荷载大幅增加。而且这个节点前后涉事房屋所在一条街以及长沙市、望城区自建房违法建设和改建问题都比较突出。二是 2020 年福建泉州“3·7”事故之后，仍然没有认真排查整治。<br>“3·7”事故后，习近平总书记对自建房整治作出重要指示，国务院和国务院安委会、住建部都专门作出部署，但一些地方及其部门未认真抓好落实，不担当、不作为，错失了整改消除隐患、避免事故发生的机会。我们抓住这两个重要节点，重点调查了湖南省、长沙市、望城区三级党委政府及其自然资源、城管、住建、市场监管

164 个系统的 14 个单位，以及涉事街道和社区，对确实负有责任的人员提出追责建议。调查认为，湖南省、长沙市、望城区贯彻落实习近平总书记关于防范化解重大风险的重要指示精神和党中央、国务院决策部署不认真、不到位，“人民至上、生命至上”理念树得不牢，未按中央文件要求完成违法建设治理任务，对相关部门存在的违规行为、履职不力等问题失察。相关部门未认真履行职责，存在历次专项整治中工作不力、对违法建设查处“宽松软”、资质审查把关不严等突出问题。涉事街道和社区未认真组织排查治理，放任违法行为长期存在。同时，依据相关法律法规，查明了涉事房主和有关企业等违法行为。<br>事故发生后，司法机关已对房主和房屋设计、施工人员，检测公司负责人和技术人员等14 人，依法采取强制措施。事故调查组按规定将调查过程中发现的地方党委政府及有关部门的公职人员履职方面的问题和涉嫌腐败等线索及相关材料，及时移交中央纪委国家监委追责问责审查调查组。<br>记者：此次事故暴露出哪些深层次的问题和教训？答：这起事故再次敲响了警钟，集中暴露出安全生产领域的诸多薄弱环节和问题短板，这些都需要引起高度重视，深刻汲取教训、尽快查缺补漏。

17一是学习领会习近平总书记关于防范化解重大风险的重要论述不认真不深刻，风险意识薄弱。面对自建房安全这个城镇化过程中的突出问题，一些领导干部对满大街的自建房违法建设、违法加层、违法经营带来的安全风险看不见、抓不住，任由风险越积越大、越积越多，最终酿成惨痛事故。没有结合实际认真研究和排查身边的风险，不把别人的教训当教训，错失了化解风险、避免事故发生的机会。汲取这起事故的教训，首先要从思想上自我革命，切实增强风险意识、底线思维，真正从思想上始终绷紧安全这根弦，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处。二是落实责任不紧不实，不担当不作为。自建房违法建设涉及多个环节、多个部门单位，有一个关口把住就能够切断事故链，但在这起事故中，各有关方面层层失守、监管失控。究其原因，关键在于没有压紧压实安全责任。首先是细化责任不具体，导致自建房安全监管上下左右推责；其次是督导检查走过场，一些领导干部不下沉一线检查抓落实，只重部署、不重实效；其三是考核评估不精准，没有建立相应的考评机制，以致一些领导干部责任没有真正上肩。以这次事故为警示，就要着力解决一些领导干部在防控风险中的责任不清不实问题，从严从实落实全链条安全监管责任。<br>三是发展理念存在偏差，政绩观错位。习近平总书记

18反复强调要完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹发展和安全。一些领导干部对此认识不深刻，将发展和安全割裂开来，只重视经济发展的“显绩”，不重视防范化解风险的“潜绩”<br>，城市管理没有跟上，放任自建房无序发展，放大公共安全风险。城市发展必须始终坚持安全发展、依法发展、科学发展，这些年自建房粗放发展，已形成重大风险，反映了一些领导干部发展理念和政绩观存在偏差，没有坚持以人民为中心的发展思想，没有切实担起“促一方发展，保一方平安”的政治责任。四是立法滞后执法不严，行业安全监管宽松软。造成自建房安全风险扩大的一个重要原因是相关领域法治不彰。具体来说，既有“无法可依”的问题，涉及房屋安全的条款不适应这些年经济社会发展，部分地区也缺乏可操作的地方法规；也有有法不依的问题，一些涉及规划、房屋建设和使用的法规条款没有严格执行。既有执法不严的问题，对违法加层扩建多次执法均没有采取制止措施；也有违法不究的问题，放任不管引发更多的人跟风违法，形成“破窗效应”。解决自建房领域安全问题，要加快补上法治这块短板，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，坚持依法行政、严格执法，为防控风险提供有力法治保障。五是对基层能力建设重视不够，基层安全治理面临困境。这次事故暴露出基层安全风险防控能力薄弱的问题突

19出，面临权责失衡、人少事多、财力不足等多重困扰。地方党委政府对基层权责事项统筹不够，一些部门把本应由自己承担的事权简单下放给基层，上面“甩包袱”推责，下面力不从心、敷衍应付。从中汲取教训，就要更加重视基层治理能力建设，完善基层治理机制，夯实基层安全基础。有关部门要担当履责，不能以“放权赋能”为名把责任层层推卸给不具备专业能力的乡镇街道和社区。领导干部要主动深入基层及时发现问题、帮助解决问题，推动基层治理实现良性循环。<br>记者：对进一步加强安全防范工作，防止此类事故再次发生，有哪些改进措施建议？答：每一起事故都是改进工作的宝贵财富。为举一反三，警钟长鸣，从事故中汲取教训，深入推进安全防范工作，坚决防止类似事故再次发生，事故调查组提出五项改进措施建议：<br>一是切实增强各级领导干部风险意识和安全发展能力。地方各级党委和政府及其有关部门组织专题学习《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》、《总体国家安全观学习纲要》，认真学习贯彻落实习近平总书记关于安全生产、城市安全发展等重要论述，坚持底线思维、极限思维，提高统筹发展和安全的意识和能力。开展统筹发展和安全专题干部轮训，牢固树立正确政绩观，真正把安全

20发展理念贯穿到经济社会发展各领域和全过程。二是突出防控经营性自建房安全风险。按照国务院部署的全国自建房安全专项整治工作要求，把城乡接合部、城中村、安置区和学校、医院、景区、工业园区周边等涉及公共安全的经营性自建房纳入监管重点，根据风险程度分类施治。对违法改建、加层扩建等造成重大隐患拒不改正的，加强行刑衔接，依法严加治理。严格自建房用于经营的审批监管，建立经营性自建房信息公示制度，集中力量扎实开展自建房安全专项整治工作，对工作不落实、执行效果不好的重新补课，务求取得实实在在的成效。三是标本兼治加强城乡自建房安全管理。补齐制度短板，建立健全相关法律法规，建立自建房规划建设管理、设计施工服务、用作经营场所管理等制度办法，制定自建房重大安全隐患判定标准、技术指南等，结合实际研究完善自建房规划建设和使用安全管理规定。完善日常监管，住建部门牵头负责城乡自建房行业和质量安全监管，建立健全多部门协调联动和全周期监管机制，推动房屋安全隐患常态化排查化解，严格落实定期安全检查责任，保障自建房质量安全。强化源头治理，进一步完善城市控制性详细规划，强化刚性约束和引领，防止自建房无序发展，严控增量风险。<br>四是压紧压实各级领导干部防范化解重大风险责任。

21严格落实地方党委和政府属地责任，细化落实各级党政主要负责人、分管负责人和有关领导的自建房安全管理职责，拧紧自建房安全管理责任链条。建立城市规划和建设安全责任终身追究制，研究建立与防范化解重大风险要求相适应的工作机制和考评体系，加强履职情况监督，对不认真不负责的，依规依纪依法严肃追责问责。五是大力提高基层安全治理能力。把基层安全治理作为加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，从加强党的领导、建强组织体系、明确权责清单、优化人力资源配置、加强财力保障等方面全面提升基层安全治理能力。加强基层履职的专业指导，创新基层人事激励机制，推动将专职网格员纳入社区工作者管理并加强培训，完善培训考核体系，加强工匠队伍建设。有针对性地加强面向基层的安全宣传教育，提高基层群众风险辨识和应急避险能力，建立群众举报奖励机制，发动群众举报违法违规建设和扩建行为。<br>附：湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查报告

湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查报告国务院调查组2023 年5 月

目录一、事故有关情况和直接原因 ..........................2（一）事故发生经过 ...............................2（二）抢险救援情况 ...............................4（三）事故直接原因 ...............................5二、地方党委政府及其有关部门存在的主要问题.........10（一）集中治理部署迟缓简单应付..................10（二）日常监管相互推诿回避矛盾..................11（三）排查整治不认真、走过场....................12（四）对违法违规行为查处不力....................13（五）房屋检测机构管理混乱......................14（六）自建房规划建设源头失控....................15三、事故涉及有关方面的具体责任.....................16（一）涉事房主和有关企业........................16（二）有关部门 ..................................18（三）地方党委政府 ..............................26四、对有关单位及责任人的处理建议...................30（一）司法机关已采取强制措施的人员..............30（二）有关公职人员 ..............................31（三）事故涉及的有关单位和其他人员..............31

五、事故主要教训 ...................................33（一）学习领会习近平总书记关于防范化解重大风险的重要论述不认真不深刻，风险意识薄弱..................33（二）落实责任不紧不实，不担当不作为............34（三）发展理念存在偏差，政绩观错位..............35（四）立法滞后执法不严，行业安全监管宽松软......35（五）对基层能力建设重视不够，基层安全治理面临困境...36六、改进措施建议 ...................................37（一）切实增强各级领导干部风险意识和安全发展能力.....37（二）突出防控经营性自建房安全风险..............38（三）标本兼治加强城乡自建房安全管理............38（四）压紧压实各级领导干部防范化解重大风险责任..40（五）大力提高基层安全治理能力..................40

— 1 —<br>2022 年 4 月 29 日12 时24 分，湖南省长沙市望城区金山桥街道金坪社区盘树湾组发生一起特别重大居民自建房倒塌事故，造成54 人死亡、9 人受伤，直接经济损失 9077.86 万元。事故发生后，党中央、国务院高度重视。习近平总书记立即作出重要指示，强调要不惜代价搜救被困人员，全力救治受伤人员，妥善做好安抚安置等善后工作；同时注意科学施救，防止发生次生灾害。要彻查事故原因，依法严肃追究责任，从严处理相关责任人，及时发布权威信息。近年来多次发生自建房倒塌事故，造成重大人员伤亡，务必引起高度重视。要对全国自建房安全开展专项整治，彻查隐患，及时解决。坚决防范各类重大事故发生，切实保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定。受党中央、国务院委派，国务院领导同志率应急管理部、住房城乡建设部、教育部、卫生健康委等部门负责同志赶赴现场指导事故救援、伤员救治和善后处置等工作。<br>依据有关法律法规，经国务院批准，成立了由应急管理部牵头，住房城乡建设部、自然资源部、公安部、教育部、全国总工会和湖南省人民政府参加的国务院湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查组（以下简称调查组）。同时成立专家组，邀请规划、设计、工程管理、法律、公共安全等方面的权威专家参与事故

— 2 —<br>调查。中央纪委国家监委成立事故追责问责审查调查组，对有关地方党委政府、相关部门和公职人员涉嫌违法违纪及失职渎职问题开展调查。在党中央坚强领导下，按照国务院决策部署，调查组本着对党和人民负责、对社会和历史负责的态度，坚持“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”的原则，通过现场勘查、取样检测、荷载验算、模拟分析和调阅资料、询问谈话、座谈交流、调查取证等，查明了事故经过、发生原因、人员伤亡情况和有关单位情况，查明了有关地方党委政府、相关部门在监管方面存在的问题和相关人员的责任；同时，调查组通过明查暗访、专家座谈和调研等方式，深入解剖事故暴露的突出问题，提出主要教训和整改措施建议。调查认定，湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故是一起因房主违法违规建设、加层扩建和用于出租经营，地方党委政府及其有关部门组织开展违法建筑整治、风险隐患排查治理不认真不负责，有的甚至推卸责任、放任不管，造成重大安全隐患长期未得到整治而导致的特别重大生产安全责任事故。一、事故有关情况和直接原因（一）事故发生经过涉事房屋位于长沙市望城区金山桥街道金坪社区盘树湾组安置区一期，紧邻长沙医学院北门。房屋共八

— 3 —<br>层（局部九层），建筑面积1401.3 平方米，一层至六层用作出租经营，事发时有餐饮店、奶茶店、私人影院、旅馆等 5 家经营单位，七层至八层用于房主及其家人自住。房主为吴奇生、吴治勇父子，分别是房屋所有权人和出租经营实际控制人。2022 年 4 月 28 日20 时许，涉事房屋二层餐饮店工作人员发现东侧一混凝土柱及附近墙面瓷砖脱落、抹灰开裂、根部混凝土被压碎，钢筋暴露并弯曲；29日10时 15 分，二层一根支顶槽钢（2019 年7 月因二层混凝土柱出现裂缝，房主自购 2 根槽钢进行支顶加固）严重变形（图1），与墙面间隙约 50 毫米（图2）；11 时50分许，房主吴治勇外出购买建筑材料准备再次加固；12时19分，一层与二层圈梁的东南角外墙面掉灰，砖头裸露并往外挤，外墙开始变形，现场邻居和村民小组长劝说房主吴奇生撤人，但劝阻无效；12 时21 分，二层餐饮店东侧墙壁发出异响，天花板及东侧外墙有物体掉落，店长随即催促店内 2 名工作人员、3 名用餐人员离开；12时24分，房屋整体“下坐”式倒塌，历时4 秒。事发后涉事房屋共埋压63 人，其中在校大学生50人、商户员工和其他社会人员11 人、房主及家人2人。事故共造成 54 人死亡，其中大学生44 人。

— 4 —<br>图 1 事发前夕二层餐馆员工<br>拍摄的照片<br>图2 槽钢变形示意图（二）抢险救援情况事故发生后，应急管理部、住房城乡建设部和湖南省委、省政府立即启动应急响应，迅速组织国家综合性消防救援队伍、国家安全生产专业救援队伍、中央企业和地方专业队伍、社会救援力量等开展抢险救援工作，其中湖南省消防救援总队共调派1132 名指战员、携带各类装备设备 3300 余台（套）进行救援处置。国家卫生健康委、湖南省及时调派医护人员开展医疗救治、心理疏导等工作。教育部、公安部积极协助地方党委政府做好长沙医学院等学校师生稳定工作。湖南省、长沙市、望城区出动公安、武警、城管、民兵等力量，加强对事

— 5 —<br>故现场及周边秩序维护等工作。中国救援队和湖南大学、中南大学等单位派专家现场指导救援。这次事故救援环境错综复杂、救援难度很大。房屋倒塌后层层叠压，平衡十分脆弱，废墟上部又有重约150吨、整体浇筑的原六层屋顶，扰动易导致失稳伤害被困人员；倒塌房屋毗邻的东西两侧楼房受到严重破坏，随时可能向救援区域倒塌，危及被困人员和救援人员；现场仅有南侧一个作业面可开展救援，且有多人埋压，不能使用大型机械和工具。面对极其复杂危险的救援环境，现场指挥部坚持“人民至上、生命至上”，聚焦抢救生命这一核心任务，统一指挥、科学决策，运用先进生命探测设备和各类掘进支撑装备，边掘进、边加固、边搜索，争分夺秒打通救援“生命通道”，不惜代价搜救遇险人员。经过 158 小时艰苦紧张救援，至6日3时3 分，现场搜救工作结束，有生命迹象的10 人全部获救（其中房主吴奇生因重伤送医抢救11 天后死亡），遇难人员全部找到。<br>（三）事故直接原因通过对事故现场进行勘查、取样、实测，并委托第三方权威检测机构进行检测试验、倒塌模拟计算分析，认定事故的直接原因:违法违规建设的原五层（局部六层，下同）房屋建筑质量差、结构不合理、稳定性差、承载能力低，违法违规加层扩建至八层（局部九层，下同）后，荷载大幅增加，致使二层东侧柱和墙超出极限

— 6 —<br>承载力，出现受压破坏并持续发展，最终造成房屋整体倒塌。事发前，在出现明显倒塌征兆的情况下，房主拒不听从劝告，未采取紧急避险疏散措施，是导致人员伤亡多的重要原因。具体情况如下：1.违法违规建设的原五层房屋质量先天不足。2003年房主在分得的安置重建地上建设了一栋三层房屋。2012 年 7 月原址拆除三层并重建五层（图3），属于限额以上工程[1]<br>，但涉事房主在未履行任何审批手续、未取得任何许可的情况下，请建筑公司退休工人龙天恺手绘设计图，房主自行采购建筑材料，由无资质的流动施工队人员任罗生组织施工。房屋部分采用自拌混凝土，砂石含泥量大、强度低，其中二层东侧3 根柱的混凝土最低抗压强度仅为 4.3 兆帕（远低于当时国家标准[2]）；一层、二层墙体砌筑砂浆抗压强度仅为0.4 兆帕（远低于当时国家标准<br>[3]）；房屋采用砌体结构[4]<br>，一层为实体墙，二层至五层墙体违规[5]采用空斗墙[6]<br>，承载能力低。[1]《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（建质〔2004〕216 号）规定：限额以上工程是指居民自建两层（不含两层）以上、以及其他建设工程投资额在 30 万元以上或者建筑面积在 300 平方米以上的所有村镇建设工程。[2]《混凝土结构设计规范》（GB 50010-2010）规定，钢筋混凝土结构的混凝土强度等级不应低于 C20（强度标准值 20MPa）。<br>[3]《砌体结构设计规范》（GB 50003-2011）规定，烧结普通砖采用的普通砂浆强度等级最低为 M2.5（强度标准值 2.5MPa）。<br>[4]由块体和砂浆砌筑的墙，与柱一并作为建筑物主要受力构件的结构。[5]《砌体结构设计规范》（GB 50003-2011）已废除空斗墙设计。[6]用砖侧砌或平、侧交替砌筑成的墙体。

— 7 —<br>2.违法违规加层扩建至八层后超出极限承载力。2018 年 7 月，房主在未履行基本建设程序的情况下，再次由龙天恺手绘设计图，自行采购建筑材料，由无资质的流动施工队人员薛现棕组织施工，加层扩建六层至八层（图 4）。该三层采用框架结构[1]<br>，柱、梁、板均为现浇钢筋混凝土，加上新增墙体等结构构件形成的总荷载比加层扩建前增加 46%，加剧了“头重脚轻”的状态，下部楼层柱荷载显著增大，其中二层东侧柱最大增加71%，超出其极限承载力18%。同时，房屋结构体系混乱，整体稳定性差，部分柱的布置上下错位，一层和二层采用单跨、大空间结构布置形式，东西横墙少；三层至八层被隔成多个小房间，东西横墙多，二层成为结构上的薄弱层，最易受破坏，抗倒塌能力弱。3.对重大安全隐患未有效处理。2019 年7月，二楼东墙混凝土柱出现网状裂缝、最长0.6 米，房主在龙天恺的建议下，自购 2 根槽钢进行支顶加固，但并没有彻底消除安全隐患。2022 年3 月，又相继出现支顶槽钢变形、墙面瓷砖脱落、支顶槽钢变形加剧，房主均未作处理。4 月 12 日，湖南湘大工程检测有限公司受涉事房屋内的旅馆经营者委托，未带任何检测仪器，仅拍照即完成所谓“检测”<br>，13 日为旅馆出具了虚假的安全性鉴定[1]由钢筋混凝土梁和柱以刚接或铰接相连接成承重体系的房屋建筑。

— 8 —<br>报告，等级评定结论为Bsu 级[1]<br>、“可按现状作为旅馆用途正常使用”<br>、<br>“结构安全”。4 月22 日，经营户告知房主支顶槽钢变形加重，与墙面最大间隙约15毫米，但仍未采取任何措施，直至事故发生。4.未采取紧急避险疏散措施。在事发前2个多小时，二层支顶槽钢弯曲变形加剧、达到50 毫米左右，出现倒塌征兆，特别是事发前30 多分钟龙天恺应房主要求现场查看后提出“房子危险不能住人了”，房主吴奇生提出还继续加固，未组织撤离房屋内就餐、居住等人员；事发前 5 分钟，面临重大倒塌风险，有人大喊“赶快走，楼房要塌了！”但房主吴奇生还说“没事”，拒不听从劝告，仍未立即通知撤离，错失了屋内人员逃生、避免重大人员伤亡的最后时机。针对自建房内装饰装修活动和电梯安装对房屋主体结构的影响，调查查明：2012 年以来，涉事房屋内共有餐饮、零售、台球室、私人影院、家庭旅馆等5种经营业态，房主及 26 家租户经营使用期间，对自建房一至六层进行了多次装饰装修，主要有搭建轻质隔墙、开出餐口、窗洞改门洞、加装钢楼梯以及地板铺装、顶棚墙面粉刷、灯具电视安装等，但相关装饰装修活动未改动房屋承重结构，均对房屋倒塌无影响。2018年5月，房主在紧靠东侧外墙处违法违规自行人工开凿电梯井[1]Bsu 级，民用建筑可靠性鉴定的分级标准，指基本完好。

— 9 —<br>道，8 月加层扩建基本完成后谎称供个人及家人使用，由南通九茂机电设备有限公司安装电梯，未办理电梯安装和使用登记手续，但开凿电梯井道、电梯自重及运行对房屋倒塌无影响。调查还排除了地基、人为破坏、气象、地震、燃气泄漏等导致倒塌的因素。图 3 加层扩建前原自建房南向立面照片图 4 加层扩建后涉事房屋东南向立面照片

— 10 —<br>二、地方党委政府及其有关部门存在的主要问题这起事故是经济社会发展长期积累矛盾问题集中暴露的典型事件，相关问题在涉事房屋所在的一条街、望城区和长沙市都比较普遍，时间跨度长，涉及方面多。调查组调阅文件资料 2800 余份、现场查勘走访20余次、问询谈话 225 人次，组织规划、建设、法律等方面专家进行了研究论证，查清了湖南省、长沙市、望城区及有关方面存在的主要问题。（一）集中治理部署迟缓简单应付。2020年福建泉州“3·7”<br>、山西襄汾“8·29”两起重大房屋坍塌事故后，习近平总书记都作出重要批示，要求压实安全责任，举一反三抓紧排查此类用房的安全隐患，针对发现的漏洞及时整治，从源头防范群死群伤事故的发生。2020 年 7 月，全国部署开展为期一年的“两违清查”（违法建设和违法违规审批专项清查），湖南省9 月进行了部署，长沙市到 2021 年 1 月才印发方案；2021 年6月17日，湖南省因底数不清、数据报送迟缓被住房城乡建设部在视频调度会议上通报批评，6 月23 日，湖南省住房城乡建设厅召开紧急电视电话会议要求“6 月25日报阶段性数据，7 月 5 日报全部数据”，望城区于2021年6月 25 日才印发通知，此时已接近6 月30 日全国结束的时间，根本来不及开展排查工作；为应付上级检查，望城区 6 月 29 日先上报排查既有房屋数217 栋，时隔6

— 11 —<br>天把农房安全隐患排查数据81668 栋，作为“两违清查”数据上报了事，数据严重失实，一个月后又改为18238 栋。<br>（二）日常监管相互推诿回避矛盾。一些领导干部和部门对自建房违法建设和改建问题不愿触碰、畏难躲责。有的分管领导认为自建房问题由来已久，整治是基层的事，部署后从未下去对公共安全风险大的城区自建房进行过督促检查。2019 年湖南省机构改革后，省住房城乡建设厅以城乡规划管理职责移交自然资源厅为由，在未向省政府请示的情况下，不再推进违法建设专项整治行动[1]<br>，造成在省级层面断档2 年[2]<br>；市区两级住房城乡建设和规划主管部门日常监管工作也推诿扯皮，即便在事故发生后，有的还认为责任不在自己。长沙市虽出台了关于加强农村建房管理的意见，但没有动真碰硬、认真落实。2021 年6 月湖南汝城“6·19”房屋坍塌事故后，望城区组织开展房屋安全隐患大排查大整治，区里要求各街道排查，街道又把任务派给社区，且未组织任何专业力量和业务培训，涉事房屋所在金坪社区以一天 120 元的价格，临时聘请一名毫无建筑专业知识的无业人员用 2 天时间，仅凭目测对包括涉事房屋在[1]住房城乡建设部部署的城市建成区违法建设专项治理工作五年行动（2016-2020年）和湖南省违法建设治理工作联席会议部署的县城违法建设专项治理工作三年行动（2018-2020 年）。<br>[2]经湖南省人民政府确认，机构改革后该职责仍为省住房城乡建设厅负责。

— 12 —<br>内的 40 余栋房屋进行检查，判定涉事房屋“基本安全”<br>。在各有关方面的推诿扯皮中，违法违规自建房越建越多、越建越高。事发这条街的盘树湾安置区一期23户房屋中，有 22 户进行过违法违规重建或加层扩建，17 户超过六层（9 户六层、2 户七层、6 户八层），其中6户八层的自建房有 5 户为2018 年以后重建或改建。在事故发生后仅一个月,市、区两级就分别排查出加层扩建 4.4 万栋和 7180 栋，有的甚至加建至九层、十层，里面还有服装厂等劳动密集型企业，安全风险极大。（三）排查整治不认真、走过场。2016年党中央、国务院就印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确“用5 年左右时间全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设”。2012年以来 10 年间，湖南省、长沙市、望城区先后组织开展了 6 次大的自建房集中整治，但工作不严不实。望城2011 年已“县改区”<br>，但实行“一改三不改”政策，即县改区，职能、体制、区划不改，享有县级管理权限。2016 年长沙在开展城市建成区违法建设治理中，把望城视为县参照“城五区”开展；2018 年在开展县城违法建设治理中，湖南按照县域行政区名单将望城视为区未将其纳入范围，长沙市虽将文件转发望城区但未督促检查，两次专项治理望城区均未制定实施方案也未认真开展，成为整治盲区。金山桥街道历次上报既有房屋问题

— 13 —<br>均为“零”“辖区无整治隐患”、涉事房屋“基本安全”<br>，区、市、省三级无一进行认真核查把关，而事故发生后一个月金山桥街道就排查出违法违规建筑623处。金坪社区明知非法建筑、危险建筑不得作为经营场所，在未实际核查的情况下，为涉事房屋内的经营户先后违规出具 14 份“住改商”证明，相关部门全都放行，上下“心照不宣”共同糊弄、蒙混过关。（四）对违法违规行为查处不力。《湖南省建设工程质量和安全生产管理条例》（2007 年10 月1日颁布实施）规定，住建部门应当对私人规模建房（二层以上或面积 300 平米以上，<br>“以上”均不含本数）实施监督管理，长沙市、望城区住建部门长期以来“只管合法、不管非法”“只管报建、不管自建”，只把合法建设房屋纳入监管，对大量私人规模的违法自建房未纳入许可监管范围，对眼皮底下大量不申报、集体土地上的自建房安全风险放任不管，人为形成监管盲区。2019 年3月以来，长沙市自然资源和规划局望城分局多次巡查，且2次到盘树湾安置区，均未发现涉事房屋这样显而易见的违法建设活动。望城区城管执法队伍“控违拆违”走过场，涉事房屋 2018 年加层扩建时，房主曾想找关系办理手续，周边已扩建户“传授经验”：“来执法时你说说好话，走之后继续干就行”。事实也的确如此，金山桥城管中队第一时间就发现违法加建，先后6 次现场检查，

— 14 —<br>下达责令停止施工执法文书，通知约谈，但未采取任何制止措施，也没有约谈，最终不了了之。该城管执法中队长期存在应立案不立案、应处罚不处罚问题，2018年以来违建立案查处率仅为2.3%。这样放任不管引发更多的人跟风违法，形成“破窗效应”。（五）房屋检测机构管理混乱。2022 年4月12日，包括涉事房屋在内的 31 户家庭旅馆为恢复营业[1]<br>，以一户 700 元的价格（涉事房屋正常费用约为1.2 万元左右），委托湖南湘大工程检测有限公司开展房屋安全鉴定。该公司两人到现场，一人在楼下收钱，另一人仅带相机上楼拍照，8 个小时就完成31 户所谓的“现场检测”，并通过复制粘贴、编造数据、冒名签字，形成“合格”报告。就是这样批发式低价揽活、赤裸裸造假的公司，一路绿灯取得合法资质。2020 年8 月和2021 年8月，湖南省市场监管局及下属原质量评审中心在两次组织对湖南湘大工程检测有限公司资质证书评审、变更增项过程中，相关工作人员和专家收取好处，使这样一家人员虚构、资格挂证、设施不全的检测机构，获得了《检验检测机构资质认定证书》；湖南省住房城乡建设厅对湖[1]根据望城区关于农村房屋安全隐患排查整治工作部署，2021 年11 月30 日望城区公安分局治安大队下发通知，要求各派出所对辖区内旅馆进行清查核查，没有取得安全性评估或房屋安全性鉴定的家庭旅馆，责令不得从事旅馆业经营。2022年3月 23 日，望城公安分局黄金派出所通知没有提交鉴定报告的旅馆停业，其中包括涉事房屋内的家庭旅馆。

— 15 —<br>南湘大工程检测有限公司通过中间人提交的虚假申报材料审核把关不严，违规颁发《建设工程质量检测机构资质证书》，事后也未进行过监管；长沙市、望城区住建部门未按照《长沙市房屋安全管理条例》等规定对房屋安全鉴定活动进行过监管，三级市场监管部门事中事后监管也不到位。经调查认定，湖南湘大工程检测有限公司成立以来出具的 79 份检测鉴定报告全部造假。（六）自建房规划建设源头失控。2000年至2003年期间，原望城县黄金乡采取留地安置、自拆自建的方式，对涉事房主等 23 户村民进行重建安置（盘树湾一期）。2012 年以后面对长沙医学院附近等人口密集、商业需求大的问题，没有及时统筹建设配套公共服务设施，靠居民自发建房来搞配套，且没有依据控制性详细规划对自建房的建筑高度、层数等进行管控，造成自建房“野蛮生长”<br>，私搭乱建、未批先建、加层扩建等乱象丛生，这些安全状况差的自建房内大量存在餐饮、住宿、娱乐等业态复杂、人员密集的场所，严重威胁公共安全。紧邻一期的二期安置区在2009 年建设时，由于街道和社区实施了统一规划，28 户自建房全部为五层、无一加层，均基本符合控规要求的高度和容积率。初步排查，目前望城区仍有 6.28 万户、长沙市有72.21 万户自建房未取得规划许可证，未经专业设计和竣工验收，建筑安全、消防安全隐患很大。

— 16 —<br>三、事故涉及有关方面的具体责任（一）涉事房主和有关企业1.涉事房主<br>违反有关规定未依法履行基本建设程序，未取得建设工程规划许可证[1]<br>，未经有资质的单位进行勘察设计[2]<br>，未取得建筑工程施工许可证[3]<br>，未办理工程质量监督手续[4]<br>，组织无相应资质的个人施工，工程完成后未组织竣工验收[5]即投入使用。在违法加层扩建施工时，拒不执行城管部门责令停止施工的行政指令，拒不接受调查问询，仍违法建设并投入使用。违反规定[6]<br>，将违法建筑出租用作餐饮、住宿等经营场所。对已发现的重大隐患，未有效处置、消除隐患。违反《中华人民共和[1]《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……。<br>[2]《建设工程质量管理条例》第五条：从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。第十八条：从事建设工程勘察、设计的单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。<br>[3]《中华人民共和国建筑法》第七条：建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。[4]《建设工程质量管理条例》第十三条：建设单位在开工前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。<br>[5]《中华人民共和国建筑法》第六十一条：建筑工程竣工验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。<br>[6]《租赁房屋治安管理规定》（公安部第 24 号令）第五条：危险和违章建筑的房屋，不准出租。

— 17 —<br>国特种设备安全法》第三十三条[1]<br>，未办理电梯使用登记等手续。事发前，在已经发现房屋倒塌征兆时，仍拒不听从劝告，没有通知自建房内人员疏散避险。2.有关企业<br>（1）湖南湘大工程检测有限公司违反《检验检测机构资质认定管理办法》第九条[2]<br>、《建设工程质量检测管理办法》第四条[3]有关规定，在仅有 1 名专业技术人员情况下，使用3 人资格证书非法“挂证”<br>，通过不正当手段，取得《检验检测机构资质认定证书》《建设工程质量检测机构资质证书》。对涉事房屋现场检测造假，没有按照《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）等规定开展鉴定活动，没有使用任何设备和仪器，对标准规定的房屋结构体系、地基基础、材料性能和承重结构等26 个检测项目进行检测。[1]《中华人民共和国特种设备安全法》（自 2014 年 1 月1 日起施行）第三十三条：特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。[2]《检验检测机构资质认定管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第163号）第九条：申请资质认定的检验检测机构应当符合以下条件：（二）具有与其从事检验检测活动相适应的检验检测技术人员和管理人员。<br>[3]《建设工程质量检测管理办法》（建设部令第 141 号）第四条：检测机构资质按照其承担的检测业务内容分为专项检测机构资质和见证取样检测机构资质。检测机构资质标准由附件二规定。附件二的相关规定：一、专项检测机构和见证取样检测机构应满足下列基本条件：（二）有质量检测、施工、监理或设计经历，并接受了相关检测技术培训的专业技术人员不少于 10 人；二、专项检测机构除应满足基本条件外，还需满足下列条件：（二）主体结构工程检测类……专业技术人员中从事结构工程检测工作 3 年以上并具有高级或者中级职称的不得少于4 名，其中1人应当具备二级注册结构工程师资格。

— 18 —<br>没有进行结构安全验算，用该公司原有模板数据，编造检测结果和虚假报告；报告审核、批准等文书签字，均通过使用挂证人员电子签名形式造假。（2）南通九茂机电设备有限公司违反有关规定<br>[1]<br>，与涉事房主共同隐瞒电梯为自建房内经营活动提供服务的事实，未书面告知特种设备安全监管部门，安装完成后也未依法申请电梯监督检验。（二）有关部门<br>1.自然资源（原城乡规划）部门（1）长沙市自然资源和规划局望城分局（2011年至 2014 年为望城区城乡规划局、2014 年至2019年为长沙市城乡规划局望城区分局）未认真履行日常监督检查职责，对涉事房屋2012年未办理规划许可拆除重建和2018 年未办理规划许可加层扩建的违法违规行为查处不力，对辖区内长期存在的无规划手续即新建、扩建行为疏于监管。未发挥规划[1]《中华人民共和国特种设备安全法》第二十三条：特种设备安装、改造、修理的施工单位应当在施工前将拟进行的特种设备安装、改造、修理情况书面告知直辖市或者设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门。《湖南省电梯安全监督管理办法》（湖南省人民政府令第 284 号）第二条：本办法所指电梯是指安装在公共场所的载人（货）电梯等。第十条：电梯安装、改造、修理单位应当依法取得许可，按照安全技术规范和相关标准开展活动，履行下列义务：（二）安排专业技术人员对电梯安装、改造和重大修理活动的过程进行自行检测，经自行检测合格后向经依法核准的电梯检验检测机构申请监督检验。

— 19 —<br>引领和刚性约束作用<br>[1]<br>，未有效监督实施2016年涉事房屋所在地区控制性详细规划，对金山桥街道年度规划完成情况缺乏监督，对盘树湾安置区自建房建筑高度和层数等缺乏管控，该区域自建房大规模无序建设。违反有关规定<br>[2]<br>，以“望城区安置小区品质提升规划”作为依据，办理居民自建房确权登记，使一些违法自建房披上了合法的“外衣”<br>。<br>（2）长沙市自然资源和规划局（2019 年前为长沙市城乡规划局）<br>2019 年城乡规划管理职能划转后，未认真履行职责[3]<br>，未有效开展规划动态监测评估，对包括涉事房屋在内的违反规划要求改扩建等问题没有组织研究并采取有效举措；对望城区年度规划完成情况缺乏有效监督，未督促望城区解决盘树湾安置区不符合控制性详细规划等问题。望城区纳入长沙市主城区后，督促指导望城区规划管理工作不力，对望城区规划实施滞后、长期以来大范围无规划许可擅自建设等问题监督检查不到位，[1]《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年 2 月 6 日）规定：（四）依法制定城市规划。城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。<br>[2]《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84 号）规定：对合法宅基地上房屋没有符合规划或建设相关材料的，地方已出台相关规定，按其相关规定办理。未出台相关规定，位于原城市、镇规划区内的，出具规划意见后办理登记。<br>[3]《中共湖南省委 湖南省人民政府印发<关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见>的通知》（湘发〔2020〕9 号）规定：上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求落实情况进行监测监督。

— 20 —<br>对望城分局未按规定开展确权登记的问题失察。（3）湖南省自然资源厅未认真履行城市规划管理职责[1]<br>，未按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求<br>[2]<br>，健全规划动态监测评估和实施监管机制。对长沙市城乡规划管理和实施缺乏有效指导督促，对全省普遍存在的城镇安置区自建房建设违反规划等问题，没有及时深入研究并有效处置。对不动产确权登记工作指导不力。<br>2.城管部门<br>（1）望城区城市管理和综合执法局金山桥中队（原黄金中队）<br>未认真履行职责，未查处涉事房屋2012年无建设工程规划许可证等擅自建设的违法行为。涉事房屋2018年加层扩建施工时，现场发现违法建设，虽下达了整改指令，但未严格按照规定[3]启动行政执法程序坚决制止[1]《中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅关于印发<湖南省自然资源厅职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（湘办〔2019〕42 号）规定：第三条（六）负责建立空间规划体系并监督实施。<br>[2]《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定：五、实施与监管（十四）监督规划实施“依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估和实施监管机制。”<br>[3]《湖南省行政程序规定》第六十四条：行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。情况紧急的，可以事后补报。

— 21 —<br>和进行拆除<br>[1]<br>，任其违法建成并投入使用。在多次违法建设专项治理中，均没有将涉事房屋纳入台账进行整治和拆除。对金山桥街道普遍存在的违法违规建设问题，执法处罚长期缺位，有法不依、执法不严。（2）望城区城市管理和综合执法局（原望城区城市管理局、望城区行政综合执法局）作为望城区拆违控违工作领导小组办公室，在城市建成区违法建设专项治理工作五年行动、县城违法建设专项治理工作三年行动中，未按照区政府部署制定实施方案并认真组织开展，不履职、不作为；在违法建设专项治理等历次重大行动中，未全面调查摸底，对辖区违法违规建筑底数不清，对涉事房屋等大量违法建筑放任不管。明知涉事房屋是违法建筑，未按规定[2]抄告相关部门和单位，导致该房屋违法用于出租经营问题长期存[1]《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《湖南省城市综合管理条例》第四十七条第四项：城市管理部门查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（四）对未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建(构)筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建(构)筑物，应当责令当事人停止建设，并进行公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者行政诉讼，又拒不停止建设或者自行拆除的，在报经当地人民政府批准后可以依法采取强制拆除措施。《长沙市城市管理条例》第三十五条第一款：城市管理综合行政执法机关发现公民、法人或者其他组织有违法行为的，应当责令立即改正或者限期改正；拒不改正的，可以查封、扣押与违法行为有关的工具和其他物品直至该案件处理完毕。<br>[2]《湖南省城市综合管理条例》第三十一条第二款：对违法建（构）筑物，城市管理部门应当告知相关部门不得将其登记为生产经营场所；对尚未使用的，供水、供电、供气、通信等相关单位不得办理供应或者接入手续。

— 22 —<br>在。监督指导金山桥中队违法建设执法工作不力，对金山桥中队未立案查处涉事房主违法建设行为、执法“宽松软”及执法程序不规范等突出问题失管失察。（3）长沙市城市管理和综合执法局履行长沙市拆违控违领导工作小组办公室职责不认真、不负责，对望城区没有制定城市建成区违法建设专项治理工作五年行动实施方案并备案[1]不闻不问，对望城区多次违法建设专项治理工作不力缺乏有效督促检查；对长沙市、望城区大量存在的违法违规自建房问题未认真研究并采取有效措施。未认真履行市局职责[2]<br>，对望城区城市管理和综合执法局执法长期严重缺位问题失察，缺乏有效工作指导。关于湖南省级层面城市管理和执法监督的有关问题在湖南省住房城乡建设厅中一并表述。3.住房城乡建设部门（1）望城区住房城乡建设局未依法依规<br>[3]对限额以上自建房工程实施有效监[1]《长沙市城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》（长拆违发〔2016〕2 号）：望城区根据该方案，结合实际制定望城区城市建成区违法建设专项治理工作五年行动具体实施方案并备案。<br>[2]《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015 年 12 月 24 日）：市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。[3]《中华人民共和国建筑法》第七条：建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。

— 23 —<br>管，在涉事房屋 2012 年7 月拆除重建和2018年7月加层扩建期间，未依法处理无资质设计和无施工许可施工等违法行为。在违法建设和违法违规审批专项清查、房屋安全领域专项整治三年行动、房屋安全隐患大排查大整治工作中不履职、不作为，将排查工作全部层层布置给不具备专业能力的乡镇街道、社区，对街道报送的“辖区无整治隐患”和涉事房屋“基本安全”等假情况假数据不核查、照表上报，多次错过了排查发现问题、消除隐患的时机。未履行房屋安全鉴定监管职责[1]<br>，对涉事检测公司历次弄虚作假行为均没有发现和查处[2]<br>。（2）长沙市住房城乡建设局（原长沙市住房城乡建设委员会）<br>对大量违法违规自建房安全风险视而不见，只管国有土地上合法建造并投入使用的房屋，不管国有土地上手续不全和涉事房屋等集体土地上的房屋，人为造成监管盲区。在开展房屋安全专项整治三年行动和房屋安全《湖南省建设工程质量和安全生产管理条例》规定，县级以上人民政府建设行政主管部门应当对本行政区域内私人规模建房建设工程质量和安全生产实施监督管理。[1]《望城县编委关于明确望城县建设局房屋安全管理职责的通知》（望编发〔2009〕4 号）明确：将望城县房屋产权管理局房屋安全检查、房屋安全鉴定和房屋装饰装修监督管理职能调整至望城县建设局。望城县改区后职责划转至望城区住房城乡建设局。<br>[2]《长沙市房屋安全管理条例》第三十九条：房屋安全鉴定单位出具虚假房屋安全鉴定报告的，由区县（市）房屋安全主管部门给予警告，并处三万元罚款。

— 24 —<br>隐患大排查大整治中，未按要求[1]对违法建设和违法违规审批专项清查数据进行校核。对望城区住房城乡建设局限额以上自建房工程质量安全监管、房屋检测公司监管等缺乏监督指导，对其不履职不作为的问题失管失察。<br>（3）湖南省住房城乡建设厅对 2019 年以前全省规划管理和规划实施活动等工作监督指导不到位，对长沙市年度规划完成情况缺乏有效监督。未有效纠正长沙市住房城乡建设部门限额以上自建房工程质量安全监管长期缺失问题。在历次城市建成区和县城违法建设专项治理中，组织实施和推动落实不力，没有对涉事房屋等集体土地房屋安全隐患排查工作开展督导检查；机构改革后未按要求继续组织开展城市建成区违法建设专项治理五年行动和县城违法建设专项治理三年行动。颁发《建设工程质量检测机构资质证书》审核把关不严，对长沙市规划、住建、城管等部门履职不力失察。<br>4.市场监管部门<br>（1）金山桥市场监管所在多次对涉事房屋内的经营主体监督检查过程中，[1]《住房城乡建设部安全生产管理委员会办公室关于开展“两违”清查数据核查工作的紧急通知》（建安办函〔2021〕23 号）要求：对本地区既有房屋建筑底数、存在重大安全风险和隐患的房屋建筑存量等关键数据开展有针对性地校核，全面摸清本地区房屋建筑现状。