２０２３ 年第 ６ 期 台湾研究集刊 Ｎｏ．６ ２０２３

（总第 １９０ 期） ＴＡＩＷＡＮ ＲＥＳＥＡＲＣＨ ＪＯＵＲＮＡＬ Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．１９０

“因政”与“因俗”

：

“一国两制”的

类型学分析

张遂新，巫永平

（清华大学 台湾研究院，北京 １０００８４）

摘 要：广义上理解，中国历史上有过丰富多样的“一国两制”实践形式，港澳模式

并非“一国两制”的全部。 中国历史上的“一国两制”可以按照国家统一所面临的核心

差异分为“因政”和“因俗”两大类。 其中“因政”类解决的是政权差异问题，可细分为别

治、并治、参治三种形态；“因俗”类解决的是社会差异问题，可细分为自治、分治两种形

态。 分类梳理中国历史上“一国两制”的实践形式，可以为探索“两制”台湾方案提供可

资参考的案例。 需要注意的是，前现代王朝国家和现代国家的统一既有联系也有区别，

应辩证看待历史经验的现实意义。

关键词：“一国两制”；国家统一；“两制”台湾方案

中图分类号：Ｄ６１８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－１５９０（２０２３）０６－００１０－１４

邓小平曾指出，“一个国家，两种制度”的方式“历史上不是没有这样的先

例”。① 但这一论断未得到足够重视，以致当前两岸舆论广泛存在将“一国两制”

简单等同“港澳模式”的认识偏差。 这造成两方面后果：其一，在岛内部分别有

用心政客挑唆下，不少台湾民众担忧所谓“台湾香港化”，对国家统一和“一国两

制”产生了较强的抗拒心理。 其二，学界在研究中将当代“一国两制”和历史上

的先例人为割裂，忽视了既有“一国两制”实践案例对今天的借鉴意义，也限制

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基金项目：２０１９ 年度国家社科基金重大委托项目（１９＠ ＺＨ０４２）

作者简介：张遂新，男，清华大学公共管理学院、台湾研究院助理研究员；

巫永平，男，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学台湾研究院院长。

《一个意义重大的构想———邓小平同志谈“一个国家，两种制度”》，《瞭望周刊》 １９８４ 年

第 ４２ 期。

DOI:10.14157/j.cnki.twrq.2023.06.004

了进一步拓展“一国两制”研究的可能性。

应当认识到，“一国两制”这一概念虽然由邓小平率先提出，但相关实践在

中国历史上长期存在，具有极其丰富的形式，远非“港澳模式”所能涵盖。 有必

要通过历史梳理，将当代“一国两制”理论与实践置于中国历史谱系中加以探

讨，并对相关案例进行类型学分析，为进一步丰富“一国两制” 理论体系，探索

“两制”台湾方案提供有益启示。

一、文献综述

邓小平在指出历史上存在“一国两制”先例时，没有明言具体有哪些案例。

为此，不少学者开始从中国历史上寻找答案。

一部分研究从古代史入手，挖掘了“夏朝开始的五服制度”①，周朝的“殷人

治殷”②，秦汉以后“郡县制和封建制同时并存”③，汉初的“郡国并行”④，“汉、

魏、西晋出现的属国、都尉”，匈奴“本族的制度与汉制并存”⑤，十六国和北魏时

期的“胡汉分治”⑥，隋唐两宋时期的羁縻府州制度⑦，辽、金时期的南北面官制

度⑧，元朝的南北分税制度⑨、“蒙古制度和汉族制度‘双轨并行’” I0，元明清三朝

的土司制度 I1，“明在东北实行都司、卫、所制度，清在东北及伊犁实行特别的区

域管理” I2、“清廷以八旗制度统治满洲，以盟旗制度辖蒙族，以行省制度治汉人，

以伯克制度治回疆，以政教制度驭藏番，以土司制度或部落制度辖西南苗夷，及

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张遂新等：“因政”与“因俗”：“一国两制”的类型学分析

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I1

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麻永红：《“一国两制”———“一国 Ｎ 制”的新形式》，《党史博采》２０１０ 年第 １１ 期。

陈鹏生：《“一国两制”的历史借鉴》，《法学》１９８５ 年第 ２ 期。

曹锦清：《中国 郡县 版图：大一统国家的形成与发展》，《文化纵横》２０２１ 年第 １ 期。

张国刚：《汉初的“一国两制”》，《中国青年报》２０１７ 年 １２ 月 １１ 日，第 ５ 版。

张博泉：《试论历史上的“一家两国”与“一国两制”》，《史学集刊》１９８７ 年第 ４ 期。

李开珠：《“一国两制”构想的历史根据及现实基础》，《统战理论教学》１９８９ 年第 Ｚ１ 期。

李东：《唐朝时期对边疆地区的“一国两制”管理体系：再议渤海国与中原王朝的臣属关

系》，《中国文化论衡》２０１７ 年第 １ 期。

刘树友：《中国历史上最早的“一国两制”———辽朝北、南面官制述评》，《理论导刊》 ２００５

年第 ９ 期。

黄仁宇：《一国两制在历史上的例证》，《大历史不会萎缩》，北京：九州出版社，２００７ 年，第

１７１－１７５ 页。

陈正奇：《“一国两制”的历史述略》，《西安教育学院学报》２０００ 年第 １ 期。

施和金：《试论我国唐宋以来的“一国两制”》，《华中师范大学学报》（哲社版）１９８９ 年第 ６

期。

张博泉：《试论历史上的“一家两国”与“一国两制”》，《史学集刊》１９８７ 年第 ４ 期。

以宗主制度对番邦”①，以至于民国成立后维持清朝小朝廷②等“一国两制” 的

案例。

另一部分研究从中共的革命和治理实践入手，挖掘了全面抗战前的白区和

苏区③，全面抗战时期的国统区和陕甘宁边区④，全面抗战后的国统区和解放

区⑤，以及新中国成立初对西藏的特殊政策⑥等“一国两制”案例。

然而，既有研究往往局限于对案例简要叙述和评价，缺乏抽象总结。一方

面，中国历史源远流长，个案搜集难免遗漏；另一方面，相关研究除了验证“一国

两制”在中国历史上确有先例外，也难以为深刻理解“一国两制”精髓、设计“两

制”方案提供更多启示。 为此，本文在既有研究基础上，进一步界定历史上“一

国两制”案例的范畴并进行类型学分析，在中国数千年历史脉络中找到当代“一

国两制”构想的独特定位，为当前探索“两制”台湾方案，乃至中外未来解决其他

统一与差异的矛盾问题提供借鉴。

本质而言，国家统一指疆域范围内只有一个最高权力进行统治的状态，而

“局部存在差异”是实现统一的主要障碍。 这种差异主要体现在政权和社会两

个层面，前者指局部存在前朝政权、少数民族政权或地方割据政权等有别于中央

政权的较为稳固的政治行为体，有碍国家最高权力归一；后者指局部存在与主体

不同的社会经济形态或风俗文化信仰，有碍中央权力在全国范围有效行使。

“一国两制”将“统一”与“差异”的对立关系转化为包含关系，为解决统一中上

述两方面障碍提供了可行办法。

二、“因政”类“一国两制”案例

“因政”取自明人沈炼提出的“因政而安人者，服远之规也”。⑦ 笔者以“政”

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⑦

萧金松：《清代驻藏大臣》，台北：“蒙藏委员会”，１９９６ 年，第 ６－７ 页；强世功：《“一国两

制”的历史源流———香江边上的思考之七》，《读书》２００８ 年第 ６ 期。

陈正奇：《“一国两制”的历史考察》，《西安交通大学学报》（社会科学版）２００８ 年第 ５ 期。

李超：《“一国两制”是中国新民主主义革命的普遍形式》，《绥化学院学报》 ２００８ 年第 ２

期。

黄景芳、关志钢、刘建武、欧阳国庆：《第二次国共合作方式的实质是“一国两制”》，《求

索》１９８６ 年第 ２ 期。

辛玉璞：《“一国两制”之比较》，《中学历史教学参考》１９９８ 年第 １２ 期。

黄嘉树：《“一国两制”的由来与发展》，《教学与研究》１９９２ 年第 ５ 期。

沈炼：《锦衣卫新置经历司私宅厅壁记》，《青霞集》 卷三《杂著》，《文渊阁四库全书》 第

１２７８ 册，台北：台湾商务印书馆，１９８６ 年，第 ４６ 页。

指政权，“因政”类“一国两制”即因应政权差异所采取的“一国两制”安排，具体

可分为“别治”“并治”“参治”三种形态。

（一）因政别治

“别治”取《汉书》颜师古注中“分别治之”之意。① 因政别治“一国两制”指

统一某一地区或人群后，中央政权和局部既有的政权分别在各自管辖范围实施

统治，互不干预对方事务。

因政别治“一国两制”起源于上古的部落联盟。 当时生产力水平有限，无法

产生高度集权的中央王朝，统治者只能以该制度来实现国家名义上的统一。 这

一状况发展到商代形成“内外服”格局，即商的地域分王朝直接控制的“内服”和

诸侯控制的“外服”。 对“外服”诸侯，商王朝赋予侯、甸、男、卫等名义，②但不参

与当地事务，更不派员进入其政权内部。 内外服制度下的统一只存于形式，难以

真正维持国家稳定，商朝最终被曾作为外服诸侯的周人推翻。 而周朝依然无法

建成强有力的中央政权，因政别治“一国两制”继续存在。 如楚国崛起后，周文

王封楚国首领为“子”，③将楚纳入名义上的统辖范围。 但楚国君主并不将周王

朝统治秩序放在眼里，而是自称为王，频繁北上争霸，意图问鼎中原，④体现了取

周代之的野心。

秦汉时期，中央王朝对无法进行全面管辖的边疆地区实行因政别治“一国

两制”，如汉高祖刘邦立闽越首领无诸为闽越王⑤、封南越国赵佗为南越王⑥等。

但此后这些地方政权都与汉朝发生摩擦，并在汉朝军事打击中覆灭，统治地区也

被纳入郡县体系。 汉宣帝时，匈奴呼韩邪单于来朝，汉朝对其行“客礼制”，“令

单于位在诸侯王上，赞谒称臣而不名”，⑦采取相当宽松的因政别治“一国两制”

方式。

在 ２０ 世纪 ８０ 年代中英香港问题谈判中，英方曾提出“主权换治权”方案，

即承认中国对香港的主权，但由英国继续管治香港。 这一方案具有因政别治

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张遂新等：“因政”与“因俗”：“一国两制”的类型学分析

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⑦

《汉书》卷二八《地理志》，北京：中华书局，１９６２ 年，第 １５２４ 页。

《十三经注疏》整理委员会整理，李学勤主编：《十三经注疏·尚书正义》卷一四《酒诰》，

北京：北京大学出版社，１９９９ 年，第 ３７８ 页。

“周文王之时，季连之苗裔曰鬻熊。 鬻熊子事文王”，《史记》卷四〇《楚世家》，北京：中华

书局，１９５９ 年，第 １６９１ 页。

杨伯峻编著：《春秋左传注》“宣公三年”，北京：中华书局，２０１６ 年，第 ７３１ 页。

《史记》卷一一四《东越列传》，第 ２９７９ 页。

《史记》卷一一三《南越列传》，第 ２９６７ 页。

《汉书》卷七八《萧望之传》，第 ３２８３ 页。

“一国两制”特征。 邓小平洞悉此方案是英方借机分裂中国的伎俩，予以严词

拒绝。

（二）因政并治

“并治”取自学者所提出的“土流并治”概念。① 因政并治“一国两制”指统

一某一地区或人群后，中央不对其既有政权进行实质性干预，而在当地另立一套

行政制度与之并行甚至合并，以达监管或收编的目的。

因政并治“一国两制”实践可追溯到先秦。 随着国家形态发展成熟，中央王

朝在实现统一后，尽管仍然无法全面管制域内政治势力，但已开始设派出机构对

部分政治势力进行监管。 如周武王克商后，未完全消灭商朝势力，仍由纣王之子

武庚统治殷商故地，但在其周边设“三监”进行监管。 但周初的因政并治“一国

两制”实践并不成功。 武王病逝后，武庚即拉拢“三监”叛乱，最终事败被诛。

一般认为秦是中国历史上首个大一统王朝，然而秦对部分偏远地区仍无法

实现直接管理。 如秦始皇在越国故地设闽中郡，“但其初虽有郡名，仍令其君长

治之，如后世羁縻州之类”，②即将地方首领收编到秦朝的行政体系中，可以视之

为因政并治“一国两制”的实践。 西汉以后，这一方式得到进一步推广，如对西

南夷地区，汉朝“不仅在这些地区设置郡县，任命太守、县令、长吏，又封当地土

著酋豪为王、侯、邑长，是在特殊情况下在边地民族地区实行二重统治的一种过

渡性制度”。③ 通西域后，汉朝并不剿灭西域诸国，而是设西域都护府（东汉改为

长史府）维护当地军政秩序，西域诸国君长仍维持各自统治。 东汉初年南匈奴

附汉后，汉朝形式上依循对待呼韩邪单于的旧例，但常设使匈奴中郎将一职，对

南匈奴进行“监护”。④

隋唐以后，王朝统治秩序体现为“府州统治区—都护府辖下的羁縻府州

区—藩国区”结构。⑤ 中央王朝直接管理府州统治区，对藩国区采用因政别治

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参见王文成：《土流并治在近代云南边疆的全面确立》，《云南师范大学学报》 （哲学社会

科学版）１９９３ 年第 ４ 期。 以往学者往往以“土流并治”概括西南地区的土司制度，但之后

有研究指出，“即令是在执行土司制度的地区，朝廷任命的流官始终在土司衙门中任职”。

（参杨庭硕、李银艳：《“土流并治”：土司制度推行中的常态》，《贵州民族研究》２０１２ 年第

３ 期）笔者认为对此以“土流参治”进行概括更为准确。

钱大昕：《秦四十郡辨》，钱大昕撰、吕友仁标校：《潜研堂集》卷一六《辨》，上海：上海古籍

出版社，１９８９ 年，第 ２５５ 页。

杨丽华：《两汉中央王朝经略西南夷的政策变迁》，《中华文化论坛》２０１６ 年第 ７ 期。

《后汉书》卷一《光武帝纪》，北京：中华书局，１９６５ 年，第 ７８ 页。

李元晖、李大龙：《是“藩属体系”还是“朝贡体系”？ ———以唐王朝为例》，《中国边疆史地

研究》２０１４ 年第 ２ 期。

“一国两制”方式，对都护府辖下羁縻州府则在形式上移植内地行政制度，但由

当地原少数民族首领不同程度维持自治。 具体而言，羁縻府州制度可细分为本

官制、监领制、汉官参治制、都护府直辖制四种。① 其中本官制指“长官、僚佐均

由本族人充任，原有机构保留不变”，如唐朝控制少数民族部落后广泛采用的统

治方式是“列置州县，其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭”；②宋

朝在西南地区延续唐朝“分析其种落，大者为州、小者为县、又小者为洞” 的政

策，“推其雄长者为首领，藉其民为壮丁……姑羁縻之而已”。③ 明朝在东北设奴

儿干都司和其他羁縻卫所，清朝在外蒙古设驻防大臣，均负责监督当地部族，但

不涉及具体事务管理。

抗战时期，国共两党因应抗日民族统一战线需要，协定中华苏维埃人民共和

国临时中央政府西北办事处改组为陕甘宁边区政府，成为国民政府行政院直辖

区域，但国民政府并不向陕甘宁边区政府内部派驻官员。 这一案例亦带有因政

并治“一国两制”性质。

因政并治“一国两制” 持续时间最长的案例当属中央政权与藏区的关系。

从元朝开始，中央政权就对青藏高原行使管辖权，元朝设宣政院（原称总制院）

管理藏区事务，并在当地设三个宣慰使司，但西藏地方政权仍维持统治。 明朝基

本延续元朝制度，清朝进一步设驻藏大臣监理西藏事务。 民国延续清朝治藏制

度，仿照驻藏大臣任命驻藏办事长官，并成立驻藏办事处。 新中国成立后，中央

人民政府和西藏地方政府签订“十七条协议”，其中既明确“不变更西藏的现行

政治制度，亦不变更达赖喇嘛的固有地位及职权，各级官员照常供职；班禅额尔

德尼的固有地位及职权，应予维持”，也有在西藏设立“军政委员会和军区司令

部”，以及人民解放军入藏的规定。 可见西藏和平解放之初，新中国在当地实行

因政并治“一国两制”。 １９５９ 年，达赖喇嘛与西藏上层集团勾结叛乱，被解放军

平息。 随着达赖叛逃国外，西藏原有上层集团瓦解，西藏自治区筹备委员会成为

西藏唯一权力机关。

（三）因政参治

“参治”采自《明史·西域传》中的“土官与汉官参治”。④ 因政参治“一国两

制”指统一某一地区或人群后，中央政权基本保留当地既有政权，同时派员进入

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张遂新等：“因政”与“因俗”：“一国两制”的类型学分析

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程志：《唐代羁縻州府简论》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）１９８４ 年第 １ 期。

《新唐书》卷四三《地理志》，北京：中华书局，１９７５ 年，第 １１１９ 页。

范成大：《桂海虞衡志·志蛮》，齐治平校补：《桂海虞衡志校补》，南宁：广西民族出版社，

１９８４ 年，第 ３３ 页。

《明史》卷三三〇《西域二》，北京：中华书局，１９７４ 年，第 ８５４９ 页。

其内部掌握部分权力，参与当地事务治理。

随着中央集权强化，中央王朝已有能力进一步控制局部既有政权。 东汉末

年，南匈奴单于呼厨泉入朝后被曹操留在内地，“岁给绵、绢、钱、谷如列侯，子孙

传袭其号”，其实权已被剥夺，但中央王朝并未就此解散南匈奴政权，而是“使右

贤王去卑监其国”“分其众为五部，各立其贵人为帅”，同时“选汉人为司马以监

督之”，①体现了中央深度控制下的因政参治“一国两制”安排。

如前所述，从隋唐时期开始，都护府所辖的羁縻府州制度除本官制外，还有

监领制、汉官参治制和都护府直辖制三种形式。 其中监领制指“以民族首领为

都督、刺史，而中央置长史，‘监领之’。 长史，由汉人充担”。 汉官参治制指“以

汉官与民族首领共同治理”，②而地方领袖尚有较大的自主权。 以上二者同属因

政参治的“一国两制”。 监领制的案例如唐朝在黑水靺鞨“置黑水军。 续更以最

大部落为黑水府，仍以其首领为都督，诸部刺史隶属焉。 中国置长史，就其部落

监领之”。③ 汉官参治制的案例如唐朝在朝鲜“置安东都护府，擢酋豪有功者授

都督、刺史、令，与华官参治”。④

元明清时期，羁縻府州制度发展为土司制度。 土司制度以西南地区最为典

型，中央政权在当地设宣慰、宣抚、安抚、招讨、长官等土司，⑤由本地首领任土

官，拥有世袭统治权，但“朝廷任命的流官始终在土司衙门中任职”，⑥可见土司

制度有因政参治“一国两制”的特点。 明清以后，随着“改土归流”的深入，实行

土司制度的地区逐渐被纳入中央直辖范围。

民国时期，南京国民政府通过“东北易帜”实现了形式上的统一，将奉系军

阀首领张学良任命为东北边防司令长官，并设东北政务委员会作为当地最高行

政机关。 该委员会“设委员十三人，以东北各省区资深望重富有政治经验者充

之”，⑦但国民政府也派出代表参与其中，可见南京国民政府在东北实行的是因

政参治“一国两制”。 １９３２ 年 ２ 月东北全境沦陷，南京国民政府完全丧失了对东

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⑦

《资治通鉴》卷六七《孝献皇帝壬》，长沙：岳麓书社，１９９０ 年，第 ７８７ 页。

程志：《唐代羁縻州府简论》，第 １０３ 页。

《旧唐书》卷一九九《北狄·靺鞨》，北京：中华书局，１９７５ 年，第 ５３５９ 页。

《新唐书》卷二二〇《东夷·高丽》，第 ６１９７ 页。

《大明会典》卷一二《考覈通例》，《续修四库全书》第 ７８９ 册，上海：上海古籍出版社，１９９５

年，第 ２１４ 页。

杨庭硕、李银艳：《“土流并治”：土司制度推行中的常态》，《贵州民族研究》２０１２ 年第 ３ 期。

佟德元：《东北政务委员会的内部结构及运作机制考察》，《东北大学学报》 （社会科学版）

２０１０ 年第 １ 期。

北的控制。

三、“因俗”类“一国两制”案例

“因俗”来自《辽史·百官志》的“因俗而治，得其宜矣”。① “因俗”类“一国

两制”即因应社会差异所采取的“一国两制”安排，具体可以分为“自治”和“分

治”两种形态。

（一）因俗自治

“自治”一词来源于当前我国实行的民族区域自治制度和香港、澳门特别行

政区所享有的高度自治权。 因俗自治“一国两制”指当统一某一地区或人群后，

原有政权组织完全瓦解，但中央政权仍赋予其基层权力机关一定的自主权。

因俗自治“一国两制”可追溯到秦汉用以安置周边少数民族投降者的属邦／

属国制度，典型案例如汉武帝时，“匈奴昆邪王杀休屠王，并将其众合四万余人

来降”，②汉朝“分徙降者边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗，为属国”。③ 关

于中央王朝对属国的统治方式，有学者指出，“原来匈奴的统治机构是分做两个

部分的，一部分是上层，即从左右贤王到左右大当户的二十四长；一部分是下层，

即‘诸二十四长亦各自置千长、百长、什长、裨小王、相、都尉、当户、且渠之属’。

属国所保留的官，都是下层官吏，如果联系属国无千人以下官吏，可知属国的官

僚机构也由两部分组成，一部分是汉人充任的上层官吏———都尉、丞、司马，一部

分是少数民族原有的下层官吏———千长、百长、且渠等”。④ 可见该制度下，既有

权力组织上层部分被完全取代，但由于社会差异较大，中央王朝并不涉足基层治

理。 至于东汉，随着属国民众逐渐定居，属国出现“郡县化”趋向，上层汉官取得

治民权力。 东汉末年，属国已与一般郡县无异。

此外，前述羁縻府州制度同样包含因俗自治“一国两制”。 如唐灭亡西突厥

后，在北庭地区“实行二元行政管理体制：以县乡之制管理著籍‘百姓’，以羁縻

府、州之制管理诸蕃‘部落’”，⑤当地少数民族部落事务仍由其首领负责。 然而

随着唐朝军事控制力下降，当地渐为吐蕃、回鹘等势力占据。

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张遂新等：“因政”与“因俗”：“一国两制”的类型学分析

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⑤

《辽史》卷四五《百官志》，北京：中华书局，１９７４ 年，第 ６８５ 页。

《汉书》卷六《武帝纪》，第 １７６ 页。

《史记》卷一一一《卫将军骠骑列传》，第 ２９３４ 页。

孙言诚：《秦汉的属邦和属国》，《史学月刊》１９８７ 年第 ２ 期。

梁振涛：《百姓与部落：唐代北庭地区的人群管理》，《文史》２０２０ 年第 ４ 辑。

清朝是中国古代“一国两制”的集大成者，有因政参治（对西南各土司）、因

政并治（对西藏、外蒙古地方政权），也存在因俗自治和因俗分治。 其中因俗自

治主要体现为清朝对漠南蒙古和新疆的治理。 １６３５ 年，清朝前身后金统一漠南

蒙古，设蒙古衙门（后改为理藩院）总理当地事务，但基层治理仍由当地贵族世

袭札萨克负责。 统一新疆后，清朝在北疆逐渐建立起与蒙古类似的盟旗制度，在

南疆则实行伯克制度，均由当地贵族负责地方具体事务，军政大权则由清朝派驻

的驻防大臣掌握。 晚清以后，随着国力日渐衰弱，因俗自治的地区开始遭到外部

势力入侵，面临严重的分裂危险。 为此，清朝对这一制度进行了变革。 如同治、

光绪年间，阿古柏在英俄势力暗中支持下侵略新疆，被左宗棠驱逐。 为加强对新

疆的控制，抵抗外来侵略，清朝在新疆置省，与内地一致。

抗战时期，《陕甘宁边区施政纲领》就对“建立蒙、回民族的自治区”做出规

定。① １９４７ 年，第一个民族自治区在内蒙古建立。 新中国成立后，民族区域自治

成为国家基本政治制度之一。 民族自治地方国家权力机关拥有较大自治权，由

实行民族区域自治的民族公民担任领导，少数民族公民在民族自治地方国家权

力机关中的名额和比例得到法律充分保障。 尽管当前一般不将民族区域自治制

度视为“一国两制”，但正如学者所指出的，香港特别行政区的高度自治与民族

区域自治“只是自治‘量’的区别 ，自治的‘质’则未改变”，②因此本文提出，按照

广义“一国两制”定义，民族区域自治制度确实体现了因俗自治“一国两制”的精

神。 作为因俗自治“一国两制”的创新形式，民族区域自治制度有效维护了国家

统一和民族团结，为社会主义现代化建设发挥了重要作用。

港澳回归后实行的“一国两制”也可被归类为因俗自治“一国两制”。 中央

政府在两地恢复行使主权后，港英、澳葡当局不复存在，但由于港澳社会制度与

内地存在差异，中央政府仍授权香港、澳门特别行政区实行高度自治，特区享有

行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。 “一国两制”为香港、澳门繁荣稳

定提供了重要保障。 但近年来，香港受外部势力冲击出现了社会风波，对统一的

巩固造成了一定挑战。

值得注意的是，在因俗自治类型中，不同情况下自治程度可能会有很大差

异。 如民族区域自治制度和特别行政区制度尽管都是因应地方社会特殊情况设

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台湾研究集刊 ２０２３ 年第 ６ 期

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《陕甘宁边区施政纲领》，孙晓忠、高明编：《延安乡村建设资料》 （一），上海：上海大学出

版社，２０１２ 年，第 ５８ 页。

牟军：《香港特别行政区“自治”与民族区域“自治”的比较研究》，《西南民族学院学报》

（哲学社会科学版）１９９９ 年第 ５ 期。

置，但我国在历史发展过程中，各民族分布呈“大杂居、小聚居”状态，形成“你中

有我，我中有你”格局，不可能推行区隔式民族自治；而港澳与内地实行不同社

会制度多年，若骤然移植内地制度可能会引发诸多社会矛盾，不利国家长治久

安，因此实行高度自治。

此外，因俗自治类型带有一定的因政类“一国两制”特点，但根本区别在于

制度设计之初，该地区既有的最高权力机关是否继续存在。 前者如香港、澳门回

归后，作为昔日当地最高权力机关的港英、葡澳当局统治已彻底终结，中央政府

根据基本法在当地建立起新的政治体制。 特区政府的政治架构在一定程度上参

考了港英、葡澳当局的设计，体现了中央对港澳社会既有政治惯例的尊重。 后者

如邓小平在谈到祖国统一后对台当局的安排时所指出的，“‘中华民国’的名称

要取消，它可以成为地方政府”①、“台湾拥有它自己的权力，台湾的武装可以不

解除，只是它要把所谓的‘中华民国’旗帜去掉”②、“台湾当局作为一个地方政

府拥有它自己的权力”③。 显然在邓小平看来，统一后台当局可以地方政府的形

式保留部分权力。

（二）因俗分治

“分治”取自学者所提出的“胡汉分治”概念。 因俗分治“一国两制”指统一

某一地区或人群后，原有政权完全瓦解，但中央政权另行采用一套适应其社会实

际情况的统治体系进行直接管理。

因俗分治“一国两制”最早见于十六国与北朝时期出现的“胡汉分治”。 “胡

汉分治”始自匈奴人刘渊建立的汉（前赵）政权，后为其他政权所继承。 陈寅恪

将“胡汉分治”定义为“胡与汉、部落与编户为两个不同的系统，二系统分开治

理。一般说，胡族部落系统用于打仗，汉族编户系统用于耕织”，④即在一国最高

权力之下，从中央到地方同时设两套统治体系分别管理胡人和汉人。 为此，最高

统治者往往同时把持皇帝和大单于两个名号（或集于一身，或授予继承人），以

强化一国之内“胡汉分治”的合法性。 随着统一后族群交流的密切，“胡汉”界线

往往逐渐淡化。 最典型的例子是太和改制后，北魏鲜卑社会瓦解，开始全面汉

化。 辽金两朝同样延续了“胡汉分治”的做法。 其中辽朝设南北面官制度，“辽

·１９·

张遂新等：“因政”与“因俗”：“一国两制”的类型学分析

①

②

③

④

中共中央文献研究室：《邓小平年谱（１９７５—１９９７）》 （上），北京：中央文献出版社，２００４

年，第 ４４２ 页。

中共中央文献研究室：《邓小平年谱（１９７５—１９９７）》（上），第 ４６８ 页。

中共中央文献研究室：《邓小平年谱（１９７５—１９９７）》（上），第 ４７４ 页。

万绳楠整理：《陈寅恪魏晋南北朝史讲演录》，贵阳：贵州人民出版社，２００７ 年，第 １００ 页。

国官制，分北、南院。 北面治宫帐、部族、属国之政，南面治汉人州县、租赋、军马

之事。 因俗而治，得其宜矣”。① “随着汉文化的深入，契丹固有的各种制度受到

了深刻的影响，逐渐向封建制转化，北、南双轨制度呈现融合趋势。”②金朝则在

少数民族地区设基于军事编制的猛安谋克制，在汉人地区沿用州县制。 至金熙

宗时期，同样开始全面汉化，因俗分治“一国两制”为“一国一制”所取代。 清代

因俗分治“一国两制”主要体现在对满、汉两族的不同管理体系上，对满人（包括

一部分与满人关系密切的蒙古人和汉人）实行八旗制，对多数汉人则采取与中

原王朝一脉相承的制度，二者在经济、法律、军事、教育等方面均有较大差别。 在

民族融合背景下，满人汉化现象日益突出，对满汉两族的因俗分治“一国两制”

安排到晚清已逐渐模糊。

四、总结与启示

习近平总书记强调，中华民族有“追求团结统一的内生动力”。③ 为实现国

家统一，数千年来中国人付出了不懈努力，贡献了丰富的理论思考。 早在先秦时

期，《公羊传》就提出了“大一统”概念，④汉代学者董仲舒进一步完善了“春秋大

一统”理论体系，⑤“大一统”思想从此深入人心。 然而“大一统”思想所强调的

“六合同风，九州共贯”这样制度整齐划一、政治高度集中的状态在中国历史上

从未真实存在。⑥ 事实上，统一意味着地域范围扩大、管辖人口增加，伴随而生

的是更为显著的多元性。 由于各地情况千差万别，中央政权无法只用一套制度

实现全面统治。 因此，“大一统”只是理想状态，而“一国两制”才是国家统一的

常态。

“一国两制”分“因政”和“因俗”两类，二者核心差异在于统一后局部既有

的政权是否仍然存续。 “因政”类“一国两制”指在局部既有政权继续存在的情

况下，中央通过从该政权中收取一部分权力来落实统一。 其中因政别治型收取

·２０·

台湾研究集刊 ２０２３ 年第 ６ 期

①

②

③

④

⑤

⑥

《辽史》卷四五《百官志》，第 ６８５ 页。

尹德蓉：《论辽代“一国两制”双轨行政制度》，《江汉论坛》１９９８ 年第 ９ 期。

习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》２０１９ 年 ９ 月 ２８ 日，第 ２

版。

“何言乎王正月？ 大一统也。”见刘尚慈译注：《春秋公羊传译注》，“隐公元年”，北京：中

华书局，２０１０ 年，第 １ 页。

“春秋大一统者，天地之常经，古今之通谊也。”见《汉书》卷五六《董仲舒传》，第 ２５２３ 页。

《汉书》卷七二《王贡两龚鲍传》，第 ３０６３ 页。

主权所有权，但不涉及主权行使权；因政并治型收取军事、外交等一部分主权行

使权，但不涉及一般治权；因政参治型则进一步收取部分一般治权。① “因俗”类

“一国两制”指在局部既有政权完全瓦解，一切权力移交中央后，中央面对该地

区与原有主体地区社会文化差异显著的情况，通过采取差异化治理方式来落实

统一。 其中因俗分治型由中央设计并自上而下全面贯彻，因俗自治型由新成立

的地方政府自主实施。

我们应辩证看待中国前现代时期“一国两制”对当代的启示。一方面，无论

是前现代国家还是现代国家，统一都要解决如何在新统一地区收取及行使权力

的问题。 对此，中国历史上的“一国两制”经验对“两制”台湾方案有重要意义。

然而另一方面，前现代国家统一不涉及对人民权利的规约和对国家认同的塑造，

这些正是时代赋予“两制”台湾方案的新任务。

（一）若台当局以移交核心权力的方式接受统一，统一后仍可以地方政府的

形式延续，这时中央将采用因政类“一国两制”。 从历史经验可知，“因政”类“一

国两制”有别治、并治和参治三种形态，其中别治型的统一成果大多无法长期维

持。 鉴此，中央政权须从台当局手中收取一定的实际权力才能够确保统一持续。

那么，哪些关键权力是必须收取的呢？

其一是军事权。 当前美西方势力已将台湾问题当作遏制中国的工具。 统一

完成后，中国崛起的势头进一步增强，美西方势力更不会善罢甘休，因此“两制”

台湾方案应确保对军事权的控制。 值得注意的是，邓小平曾多次表示统一后台

湾可以有自己的军队，这一表态主要是出于推动两岸政治谈判考虑，即“允许台

湾保留军队，这是正视现实的决策。 既然要与台湾谈判，不允许他保留军队，什

么也谈不成”。② 可见统一后台湾军队是否保留取决于权力移交方式：若台当局

长期拖延拒斥两岸谈判，最终在大陆“逼统”下移交权力，那么即便台当局作为

地方政府继续存在，台湾军队很可能将不再保留，而由解放军直接负责防务。 若

台当局主动与大陆方面就统一展开平等协商，那么统一后“台湾还可以有自己

·２１·

张遂新等：“因政”与“因俗”：“一国两制”的类型学分析

①

②

黄嘉树、王英津区分了主权所有权、主权行使权和一般治权，参见黄嘉树、王英津：《主权

构成：对主权理论的再认识》，《太平洋学报》２００２ 年第 ４ 期；王英津：《论两岸关系研究中

的“主权－治权”分析框架及其替代方案》，《广西师范大学学报》 （哲学社会科学版）２０１４

年第 ５ 期。

中共中央文献研究室：《邓小平年谱（１９７５—１９９７）》（下），第 １０４８ 页。

的军队”，但须确保“不能构成对大陆的威胁”。① 大陆虽不在台驻军，但也应与

台方共同承担维护国防的责任，将台湾实际纳入国防体系。

其二是外交权。 中国历史上不乏中央政权未能主导地方政权对外事务，导

致国家出现分裂危机的例子。 比如民国成立之初，外蒙古上层集团策动“独

立”，私自与沙俄签订《俄蒙条约》，导致外蒙古为沙俄势力所控制；西藏地方政

府代表在英方诱骗下擅签破坏中国领土完整的“西姆拉条约”，以至于藏南地区

部分领土至今仍为印度非法占领。 由此可见，地方政权对外事务须完全由中央

主导。 两岸统一后，台湾地区即便拥有一定对外交往权利，也须在相关法律条文

中明确这一权利来自中央授予，且中央有权监督和收回该项授权。

（二）若台当局在“台独”道路上一意孤行，甚至顽固坚持“以武拒统”，导致

台湾问题以非和平方式解决，统一后中央或在台湾另设地方政府取代台当局。

由于两岸体量悬殊，社会差异较大，中央可实行因俗自治“一国两制”。 ２０ 世纪

末，中国政府恢复对香港、澳门行使主权，所采取的就是这种方案，即以授权方式

赋予两地高度自治权。 回归以来，中央政府和特区政府间权力秩序保持稳定，特

区政府在重大原则问题上立场始终与中央保持一致，可见中央在港澳行使主权

的制度设计总体是成功的，值得“两制”台湾方案借鉴。

既然如此，为何回归后香港社会纷扰不断，“港独”活动一度猖獗？ 问题正

出在传统“一国两制”未能深入涉及的两个问题上，其一是对人民权利的规约，

其二是对国家认同的塑造。一方面，香港民众享有各种政治、经济和社会权利，

享受着国家提供的秩序和其他公共产品、服务，却未承担相应义务，尤其是维护

国家安全的义务更因基本法第 ２３ 条立法长期受阻而迟迟未得到有效规范，导致

香港民众与国家政权关系相对疏离，国民意识相对淡漠。 另一方面，回归后香港

特区的国家通用语言教育、国民教育未能得到坚决推进，部分媒体被敌对势力控

制，导致相当部分民众国家认同出现偏差，为“港独”逆流的泛起埋下祸根。 这

是“两制”台湾方案应充分吸取的教训。

在规约人民权利上，要以法律的形式进行引导和规范。 相对“港独”活动而

言，“台独”活动历时更久，社会影响更大。 国家安全统一后，台湾在国家安全方

面所面临的挑战将比回归后的香港更为严峻。 因此应及早完成国家安全立法，

明确台湾民众负有维护国家安全的义务，坚决遏制“台独”势力滋长。

·２２·

台湾研究集刊 ２０２３ 年第 ６ 期

① 《中国大陆和台湾和平统一的设想》，中共中央文献编辑委员会：《邓小平文选》 （第三

卷），北京：人民出版社，１９９３ 年，第 ３０－３１ 页。

在塑造国家认同上，要保持对意识形态权力的控制。 台当局长期在岛内播

植“反共”“反中”思想，鼓吹西式“民主”“自由”，使统一后意识形态建设任重道

远。 为此，中央应牢牢把握意识形态主导权，坚决推进课程改革，强化国民教育，

重新巩固统一后台湾民众尤其是青少年世代的中国认同。

（责任编辑：王贞威）

Ａ Ｔｙｐｏｌｏｇｙ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ “Ｏｎｅ Ｃｏｕｎｔｒｙ， Ｔｗｏ Ｓｙｓｔｅｍｓ”

ｉｎ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｈｉｓｔｏｒｙ

Ｚｈａｎｇ Ｓｕｉｘｉｎ， Ｗｕ Ｙｏｎｇｐｉｎｇ

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｒｏｕｇｈｏｕｔ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｈｉｓｔｏｒｙ， ｔｈｅｒｅ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ｄｉｖｅｒｓｅ ｐｒａｃｔｉｃｅｓ ｏｆ “Ｏｎｅ Ｃｏｕｎｔｒｙ，

Ｔｗｏ Ｓｙｓｔｅｍｓ”， ｗｉｔｈ ｔｈｅ Ｈｏｎｇ Ｋｏｎｇ ａｎｄ Ｍａｃａｏ ｍｏｄｅｌｓ ｒｅｐｒｅｓｅｎｔｉｎｇ ｏｎｌｙ ａ ｐａｒｔ ｏｆ ｔｈｉｓ ｓｐｅｃｔｒｕｍ． Ｗｅ

ｃａｎ ｄｉｖｉｄｅ “Ｏｎｅ Ｃｏｕｎｔｒｙ， Ｔｗｏ Ｓｙｓｔｅｍｓ” ｉｎ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｈｉｓｔｏｒｙ ｉｎｔｏ ｔｗｏ ｃａｔｅｇｏｒｉｅｓ： ｔｈｏｓｅ ｄｒｉｖｅｎ ｂｙ

ｒｅｇｉｍｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ （“ｒｅｇｉｍｅ ｄｒｉｖｅｎ”） ａｎｄ ｔｈｏｓｅ ｄｒｉｖｅｎ ｂｙ ｓｏｃｉａｌ ｆａｃｔｏｒｓ （“ ｓｏｃｉｅｔｙ ｄｒｉｖｅｎ”）． Ｔｈｅ

“ ｒｅｇｉｍｅ ｄｒｉｖｅｎ” ｃａｔｅｇｏｒｙ ａｄｄｒｅｓｓｅｓ ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｓ ｉｎ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ． Ｉｔ ｃａｎ ｂｅ ｆｕｒｔｈｅｒ ｓｕｂｄｉｖｉｄｅｄ ｉｎｔｏ

ｔｈｒｅｅ ｆｏｒｍｓ： ｓｅｐａｒａｔｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ， ｐａｒａｌｌｅｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ， ａｎｄ ｊｏｉｎｔ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ． Ｔｈｅ “ｓｏｃｉｅｔｙ ｄｒｉｖｅｎ”

ｃａｔｅｇｏｒｙ ｄｅａｌｓ ｗｉｔｈ ｓｏｃｉａｌ ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｓ ａｎｄ ｉｓ ｓｕｂｄｉｖｉｄｅｄ ｉｎｔｏ ｔｗｏ ｆｏｒｍｓ： ｓｅｌｆ － ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ａｎｄ

ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉａｔｅｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ． Ｃｌａｓｓｉｆｙｉｎｇ ａｎｄ ｅｘａｍｉｎｉｎｇ ｔｈｅ ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅｓ ｏｆ “Ｏｎｅ Ｃｏｕｎｔｒｙ， Ｔｗｏ

Ｓｙｓｔｅｍｓ” ｉｎ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｈｉｓｔｏｒｙ ｃａｎ ｐｒｏｖｉｄｅ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｃａｓｅｓ ｆｏｒ ｄｅｓｉｇｎｉｎｇ ｔｈｅ “Ｔｗｏ Ｓｙｓｔｅｍｓ” ｓｏｌｕｔｉｏｎ ｔｏ

ｔｈｅ Ｔａｉｗａｎ ｑｕｅｓｔｉｏｎ． Ｉｔ ｉｓ ｗｏｒｔｈ ｎｏｔｉｎｇ ｔｈａｔ ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｂｏｔｈ ｓｉｍｉｌａｒｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｄｉｓｔｉｎｃｔｉｏｎｓ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ

ｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓｅｓ ｏｆ ｐｒｅ － ｍｏｄｅｒｎ ｓｔａｔｅｓ ａｎｄ ｍｏｄｅｒｎ ｓｔａｔｅｓ． Ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｌｙ， ｔｈｅ ｒｅｌｅｖａｎｃｅ ｏｆ

ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ ａｓ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ ｆｏｒ ｃｕｒｒｅｎｔ ｒｅａｌｉｔｉｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｃｏｎｓｉｄｅｒｅｄ ｉｎ ａ ｄｉａｌｅｃｔｉｃａｌ

ｍａｎｎｅｒ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： “Ｏｎｅ Ｃｏｕｎｔｒｙ， Ｔｗｏ Ｓｙｓｔｅｍｓ”， ｎａｔｉｏｎａｌ ｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ， “Ｔｗｏ Ｓｙｓｔｅｍｓ” ｓｏｌｕｔｉｏｎ ｔｏ

ｔｈｅ Ｔａｉｗａｎ ｑｕｅｓｔｉｏｎ

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张遂新等：“因政”与“因俗”：“一国两制”的类型学分析