行业动态 房地产月报·08 月
目 录
1.行业动态......................................1
2.海南政策......................................4
3.市县动态......................................9
4.法律速递......................................10
5.法律案例......................................11
行业动态 房地产月报·08 月
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国常会：支持刚性和改善性住房需求，促进汽车等大宗
消费
央视新闻消息，国务院总理李克强 8 月 31 日主持召开国务院常务会议，听取稳住经济大盘督导
和服务工作汇报，部署充分释放政策效能，加快扩大有效需求；确定进一步优化营商环境、降低制度
性交易成本的措施，持续为市场主体减负激活力。
会议指出，要用“放管服”改革办法再推进稳经济一揽子政策发挥效能，接续政策细则 9 月上旬
应出尽出，着力扩大有效需求，巩固经济恢复基础。支持刚性和改善性住房需求，地方要“一城一策”
用好政策工具箱，灵活运用阶段性信贷政策和保交楼专项借款。促进汽车等大宗消费。国常会：一城一策运用信贷政策，允许！
从“因城施策”到“一城一策”，高层对于刚性和改善性住房需求的支持力度再度加大。
8 月 24 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，在落实稳经济一揽子政策同时，再实
施 19 项接续政策，形成组合效应，推动经济企稳向好、保持运行在合理区间。
会议指出，“当前经济延续 6 月份恢复发展态势，但恢复基础不牢固”，所以要“及时果断施
策，保持合理政策规模，用好工具箱中可用工具，加力巩固经济恢复发展基础，又不搞大水漫灌、不
透支未来”。住建部财政部央行联推“保交楼”专项借款
8 月 19 日晚，住建部消息称，住建部、财政部、人民银行等有关部门近日出台措施，完善政策工
具箱，通过政策性银行专项借款方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付。
相关部门表示，此次专项借款精准聚焦“保交楼、稳民生”，严格限定用于已售、逾期、难交付
的住宅项目建设交付，实行封闭运行、专款专用。通过专项借款撬动、银行贷款跟进，支持已售逾期
难交付住宅项目建设交付，维护购房人合法权益，维护社会稳定大局。
同时，“对逾期难交付背后存在的违法违规问题，依法依规严肃查处，对项目原有预售资金被挪
用的，追究有关机构和人员责任。”住建部门表示。
行业动态 房地产月报·08 月
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央行宣布降息
8 月 22 日，新一期贷款市场报价利率（LPR）出炉，1 年期和 5 年期以上 LPR 较上一期均有所下
调，1 年期 LPR 降至 3.65%。关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见
8 月 16 日，国家卫生健康委、国家发展改革委等 17 个部门发布《关于进一步完善和落实积极生
育支持措施的指导意见》(以下简称《指导意见》)，从提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体
系，完善生育休假和待遇保障机制，强化住房、税收等支持措施，加强优质教育资源供给，构建生育
友好的就业环境，加强宣传引导和服务管理等 7 个方面，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、
就业等积极生育支持措施，推出 20 项具体举措，落实优化生育政策相关工作。
《指导意见》提出加快完善住房保障体系。加快发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人
等群体住房困难。
《指导意见》提出精准实施购房租房倾斜政策。住房政策向多子女家庭倾斜，在缴存城市无自有
住房且租赁住房的多子女家庭，可按照实际房租支出提取住房公积金；对购买首套自住住房的多子女
家庭，有条件的城市可给予适当提高住房公积金贷款额度等相关支持政策。加快发展长租房市场，多
渠道增加长租房供应，推进租购权利均等。各地可结合实际，进一步研究制定根据养育未成年子女负
担情况实施差异化租赁和购买房屋的优惠政策。
海南政策 房地产月报·08 月
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自然资源部印发《关于积极做好用地用海要素保障的通
知》
8 月，自然资源部于印发《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129 号，
以下简称《通知》），共 7 个方面 26 条，涉及国土空间规划、土地计划指标、用地用海审批、耕地
和永久基本农田保护、节约集约用地、土地供应等内容。
《通知》在国土空间规划方面，明确了在国土空间规划批准前的过渡期建设项目用地用海的规
划依据问题；在计划指标保障方面，继续坚持“土地要素跟着项目走”，进一步明晰土地利用计划指
标配置规则；在建设项目用地审批方面，针对性地提出了缩小用地预审范围、简化用地审查、分期分
段办理农用地转用和土地征收、规范调整用地审批、简化规划许可程序、推进建设项目“多测合一”
等举措，重申了国家重大项目可继续申请先行用地，拓展细化了临时用地政策内容；在耕地和永久基
本农田保护方面，重申了严格占用永久基本农田的重大建设项目范围，提出在 2023 年 3 月底前允许
国家重大项目以承诺方式落实耕地占补平衡，支持各地结合农业结构调整扩大补充耕地来源，统筹落
实永久基本农田补划，优先将完成高标准农田建设的耕地补划为永久基本农田；在节约集约用地方面，
对超标准、无标准项目用地重申了开展节地评价的要求，并明确建设项目使用城镇低效用地的，继续
延用以往的鼓励性政策措施；在土地供应方面，要求各地按照“供地即可开工”的原则，积极推行产
业用地“标准地”出让机制，强调在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的基础设
施项目，农用地转用和土地征收经批准实施后，直接核发国有土地使用权划拨决定书；在用海用岛审
批方面，对暂不具备受理条件的项目提出先行开展用海用岛论证专家评审等技术审查工作，对报国务
院批准用海的海底电缆管道项目提出施工申请和用海申请一并提交审查，精简技术评估报告，项目用
海与填海项目竣工海域使用验收一并审查，允许特殊原因导致的临时用海活动续期一次，简化无居民
海岛的公益设施用岛审批等。央行定调下半年工作：保持房地产信贷融资渠道稳定
8 月 1 日，央行召开 2022 年下半年工作会议。在部署下半年工作计划时，央行指出，要保持货币
信贷平稳适度增长；保持流动性合理充裕，加大对企业的信贷支持；稳妥化解重点领域风险；因城施
策实施好差别化住房信贷政策；保持房地产信贷、债券等融资渠道稳定，加快探索房地产新发展模式
等。
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中共海南省委 海南省人民政府
关于印发《海南省深入打好污染防治
攻坚战行动方案》的通知
琼发〔2022〕18 号
8 月 23 日，中共海南省委、海南省人民政府日前印发《海南省深入打好污染防治攻坚战行动方
案》（以下简称《方案》）。
《方案》提出加快形成绿色低碳生活方式。将生态文明教育纳入国民教育体系，增强全民节约意
识、环保意识、生态意识。加快推行生活垃圾强制分类制度。持续推进“禁塑”，加快推进快递业绿
色包装应用。深入推进绿色创建行动。大力发展装配式建筑，提高新建绿色建筑比例。建立绿色消费
激励机制，倡导绿色低碳的生活方式。
《方案》提出全域推进“无废城市”建设。深化三亚“无废城市”建设试点，健全“无废城市”
建设相关制度、技术、市场、监管体系，形成以地级市为引领、区域协同共进的“无废岛”建设梯队。
推动工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾、农业固体废物等固体废物的源头减量和资源化利用。落实
电器电子、铅蓄电池等产品的生产者责任延伸制度，推动提升废弃电器电子产品处置能力。
《方案》提出推进恶臭异味和噪声污染治理。开展化工、制药、工业涂装、橡胶等行业恶臭污染
综合治理。加强垃圾、污水处理各环节臭气异味控制。实施噪声污染防治行动，重点加强群众关心的
施工、工业、餐饮、娱乐、商业等噪声污染防治。到 2024 年，海口、三亚、儋州全面实现功能区声
环境质量自动监测。到 2025 年，全省声环境功能区夜间达标率达到 85%。海南省人民政府关于印发
海南省碳达峰实施方案的通知
琼府〔2022〕27 号
8 月 22 日，海南省人民政府印发《海南省碳达峰实施方案》(以下简称《方案》)，提出 8 大
项、30 条重点任务，为推动实现碳达峰明确“路线图”和“时间表”。
在总体目标上，《方案》明确，到 2030 年，现代化经济体系加快构建，重点领域绿色低碳发展
模式基本形成，清洁能源岛建设不断深化，绿色低碳循环发展政策体系不断健全。非化石能源消费比
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重力争提高至 54%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放相比 2005 年下降 65%以上，顺利实现 2030
年前碳达峰目标。
《方案》从建设安全高效清洁能源岛、打造海南自由贸易港特色产业体系、推进绿色宜居型城
乡建设、构建低碳化海岛交通系统、巩固提升生态系统碳汇能力、强化低碳科技创新支撑力、创建高
水平绿色低碳社会、开拓国际交流合作新模式等方面明确 8 大项重点任务。
《方案》还要求，绿色低碳示范引领专项工程，聚焦重点任务相关领域，谋划推动一批特色、
亮点工程，作为碳达峰碳中和工作的重要抓手和切入点，为碳达峰工作提供坚实支撑，引领碳达峰碳
中和工作深入实施和系统推进。
上述绿色低碳示范引领专项工程包括：新型电力系统示范建设工程、重点园区低碳循环发展工
程、零碳示范区域创建引领工程、热带海岛绿色建筑探索工程、禁售燃油汽车垒土筑基工程、海洋蓝
碳生态系统建设工程、全面深入实施全省禁塑工程。海南省住房和城乡建设厅
关于疫情期间建设工程计价有关问题的指导意见
琼建定函〔2022〕265 号
一、疫情属于合同约定的不可抗力情形。建设工程因疫情防控导致的损失和费用增加，发承包
双方应按照不可抗力有关规定和合同约定合理分担。
二、建设工程施工期间，按照项目所在地疫情防控要求，在施工现场采取相应的疫情防控措施
所产生的防控措施费，计入工程造价。
防控措施费的内容及计取方式如下：
(一)防控措施费包含防控物资费、防控人员费、防控增加的临时设施费等费用。
1.防控物资费：包括防护用品、消杀用品、测温器具、防疫宣传、废弃防疫物资专用回收箱等
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费用。
2.防控人员费：因疫情防控增加的消杀人员及现场管理人员的劳务费用。
3.防控增加的临时设施费：主要为现场设置的隔离棚、隔离围栏、隔离用房、改(扩)建工人宿
舍及人员隔离等增加的费用。
(二)防控措施费的计取方式：发承包双方根据实名制入场原则，以施工现场实际施工人员为准，
疫情期间增加的防控费用应及时签订补充协议，或根据工程实际情况按实签证进行调整，此项费用列
入措施项目费用中。该费用除税金外不再计取其他费用。发承包双方应做好施工现场人员名单的登记，
临时突发项目无法落实实名制的，双方做好施工人员和相应天数(班数)的签证工作。
三、建设工程所在地被划定为封控区、管控区或防范区时，因疫情应急防控影响造成工程费用
变化，如合同无约定或者约定不明确，可按以下方式调整：
(一)停窝工损失费：工地停工、不能开工或无法全面开工期间，滞留的施工单位人员、大中型
机械设备及周转性材料，按照如下方式计算
1.工人停窝工损失费：定额工日单价×停窝工总工日数×〔1+20%(管理费)〕。
2.施工机械停窝工损失费：机械停滞费×停滞台班量。
3.周转性材料的停窝工损失费按实结算。
按上述 1、2、3、项规定计算的停窝工损失费总和，只计取税金。其中，机械停滞台班量和工
人停窝工总工日数，均应扣除法定节、假日(应急赶工或合同约定不扣除法定节、假日的工程除外)。
其中窝工的施工单位人员数量以当期我省建筑工程从业人员实名制管理系统记录的实名制信息为准。
停滞的大中型机械设备和周转性材料的数量，由发承包双方办理同期记录并签证确认。
(二)赶工增加费：工期延误的，应予顺延。发包人要求赶工的，由发包人承担赶工增加费。
(三)降效增加费：疫情应急防控期间(不含疫情常态化防控)完成的工程量，其价格构成中的人
工消耗量和施工机械消耗量分别调增 20%。
(四)价格风险费：发承包双方应在尊重客观事实的前提下协商并签订补充协议，明确约定风险
范围、风险幅度和调整方式。若人工、材料、机械台班价格上涨是因建筑工人短缺、交通运输限制所
致，无论原合同约定是否调整，都应在补充协议中约定由发包人承担超出风险幅度的价格风险。
四、集中医学观察隔离点、方舱医院等应急抢建项目可采取成本加酬金方式计价，其中涉及的
人工费、材料费、机械使用费，建议人工费按双方实际签证的劳务支出，机械使用费按租赁台班价格
计算，材料费按双方确认的实际采购的材料价格进行计算。
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海南省住房和城乡建设厅
关于推行分阶段办理房屋建筑工程施工许可证的通知
（征求意见稿）
各市县住房和城乡建设局、行政审批局，各园区管理局：
为深入贯彻落实工程建设项目审批制度改革要求，提高审批效率，加速项目开工，持续优化营商
环境，我厅决定在 2019 年试行建筑工程施工许可告知承诺制审批基础上，推行分阶段办理房屋建筑
工程施工许可证。具体事宜通知如下：一、实行分阶段办理施工许可证
为优化我省房屋建筑工程审批流程，建设单位确定施工总承包单位后，可根据施工进展顺序自主
选择，分阶段申请办理施工许可证。
（一）分三阶段办理：建设单位可自主选择按“基坑支护和土方开挖”“地下室”“±0.000 以
上”三个阶段分别申请办理施工许可证;
（二）分两阶段办理：建设单位可将三阶段的后两个阶段—“地下室”和“±0.000 以上”合并
为“主体工程”,即按“基坑支护和土方开挖”“主体工程”两个阶段分别申请办理施工许可证。鼓
励采用两阶段办理施工许可证。
（三）分一阶段办理：建设单位可直接申办工程整体的施工许可证。二、办理施工许可证的用地手续说明
国有土地使用证、不动产权证、国有土地使用权出让批准书、国有建设用地使用权出让合同（缴
纳完不低于 60%土地出让金相关缴款单据）、建设用地批准书、建设用地规划许可、政府投资项目的
农转用手续等任意一项材料，均可作为用地手续，办理施工许可证。三、分阶段办理施工许可证的规划手续说明
（一）建设单位取得规划部门出具的规划条件作为规划手续，并承诺建设方案稳定，可办理“基
坑支护和土方开挖”阶段的施工许可证。
（二）建设单位取得规划部门出具的《建设工程规划许可证》后，作为正式规划手续，可办理
其他阶段或工程整体的施工许可证。四、分阶段办理施工许可证的图审手续说明
（一）建设单位在取得设计单位出具图纸符合国家规范标准和工程质量安全的承诺（加盖注册
建筑师、注册结构师专用章）后，可办理“基坑支护和土方开挖”阶段的施工许可证。
（二）建设单位取得工程整体的施工图审查合格书后，可办理其他阶段或工程整体的施工许可证。
海南政策 房地产月报·08 月
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五、优化建筑装饰装修工程办理施工许可证手续
（一）在办理施工许可证时,如房屋产权人尚未取得不动产权证书的,可在建设单位书面承诺保
障建筑物安全性及产权无纠纷的情况下,用竣工验收意见、消防验收意见以及无销售备案说明材料替
代不动产权证办理二次装修工程施工许可证。
（二）办理既有建筑装饰装修工程施工许可证时，由建设单位承诺不增加建筑面积、建筑总高度、
建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质，设计单位承诺图纸满足国家规范标准和工
程质量安全要求的情况下，无需提交《建设工程规划许可证》和施工图设计文件审查合格书（需要进
行消防设计审查的特殊建设项目除外）。六、加强事中事后监督管理
（一）加强施工许可事中事后监管。各市县住房城乡建设部门对取得“基坑支护和土方开挖”阶
段施工许可证的，应在取得施工许可后 15 日内就是否达到施工许可条件开展核查，并在海南省建筑
市场监管公共服务平台登记核查结果，纳入信用管理。对不符合施工许可条件的，作出撤销决定，按
程序函告行政审批部门依法撤销施工许可证；对未取得本阶段施工许可证擅自开工建设本阶段工程的，
按照《建筑工程施工许可管理办法》予以处罚。
（二）加强日常监督检查。取得施工许可证的项目开工后，质量安全监督部门应同步对项目开始
监督。超过一定规模的危险性较大工程在开工前应通过专家论证，在进入该工序施工前向质量安全监
督部门提供相关材料。在日常监督检查中，如发现工程建设、设计、施工、监理等单位及注册人员未
履行承诺或存在违法违规行为，依法依规给予处理，并实施诚信惩戒。
（三）禁止违法发包。分阶段办理施工许可时，除单独立项的分部分项工程外，建设单位不得将
一个单位工程肢解后发包给不同的施工单位。七、其他说明
（一）分阶段办理施工许可证的工程,应在办理最后一个阶段施工许可证时，核发整体工程施工
许可证，核发时间为第一阶段施工许可证发证时间，同时标记为分阶段办理施工许可。第一、二阶段
施工许可证同时撤销，但各阶段发证情况作为历史记录存档备查。
（二）分阶段申请办理施工许可证的工程，应在主体工程完工后一并办理竣工验收手续。
（三）基坑工程完工后，如无法及时申请下一阶段的施工许可证，建设单位应当履行工程质量安
全首要责任，涉及基坑支护超过设计使用年限，采取包括回填基坑等有效措施保证基坑安全。
（四）本通知自印发之日起实施。各地可参照本通知细化本地区分阶段施工许可办理细则。执行
过程中遇到的问题,请及时向我厅反馈。我厅将依据工程建设项目审批制度改革最新要求,及时优化调
整施工许可办理相关事宜。
市县动态 房地产月报·08 月
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海口市住房和城乡建设局关于开展 商品房预售资金收
存情况 自查自纠的通知
海住建管〔2022〕480 号
海口市住房和城乡建设局 8 月 30 日印
发《关于开展 商品房预售资金收存情况自查
自纠的通知》（以下简称《通知》）。通知
内容：
一、预售商品房的所有售房款(包括商
业银行发放的按揭贷 款、购房人缴交的定金、
订金、首付款及分期购房款等)必须全 部直
接存入监管账户。
二、房地产开发企业应当通知按揭贷款
银行将按揭款全部直 接存入监管账户。商业
银行不得以内部规定、内部流程或与开发 单
位约定等理由,将按揭贷款存入非监管账户。
三、各房地产开发企业对在售预售项目
所有售房款是否全 部直接存入资金监管账
户开展自查自纠工作；各商业银行对按揭 贷
款是否全部直接存入资金监管账户开展自查自纠工作。
四、海口住建局近期将按照《海南省商品房预售资金监管暂行办法》 有关规定开展商品房预
售资金监管检查工作。
开发企业未按规定收存及使用预售资金、提供虚假证明材料 申请使用预售资金、以收取其他
款项为名变相逃避监管,或存在 其他违反预售资金监管规定的,我局将责令限期改正,整改期间 开发
企业不得申请拨付预售资金;情节严重或拒不改正的,暂停 开发企业在我市所有开发项目的商品房预
售,记入企业不良行为 向社会公示及纳入企业征信系统。
监管银行有违规行为的,我局将报送海南银保监局依法依规 处理,并限制三年内不得监管新
的预售项目。
法律速递 房地产月报·08 月
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《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》
8 月 1 日起施行
党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，最高
人民法院，最高人民检察院，各民主党派中央，有关人民团体，各中央管理企业，各省、自治区、直
辖市、计划单列市财政厅（局）、住房和城乡建设厅（委、管委、局），新疆生产建设兵团财政局、
住房和城乡建设局：
为进一步完善建设工程价款结算有关办法，维护建设市场秩序，减轻建筑企业负担，保障农民工
权益，根据《基本建设财务规则》（财政部令第 81 号）、《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕
369 号）等有关规定，现就有关工作通知如下：一、提高建设工程进度款支付比例。
政府机关、事业单位、国有企业建设工程进度款支付应不低于已完成工程价款的 80%；同时，在
确保不超出工程总概（预）算以及工程决（结）算工作顺利开展的前提下，除按合同约定保留不超过
工程价款总额 3%的质量保证金外，进度款支付比例可由发承包双方根据项目实际情况自行确定。在
结算过程中，若发生进度款支付超出实际已完成工程价款的情况，承包单位应按规定在结算后 30 日
内向发包单位返还多收到的工程进度款。二、当年开工、当年不能竣工的新开工项目可以推行过程结算。
发承包双方通过合同约定，将施工过程按时间或进度节点划分施工周期，对周期内已完成且无争
议的工程量（含变更、签证、索赔等）进行价款计算、确认和支付，支付金额不得超出已完工部分对
应的批复概（预）算。经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再
重复审核。三、本通知自 2022 年 8 月 1 日起施行。
自此日期起签订的工程合同应按照本通知执行。除本通知所规范事项外，其它有关事项继续按照
《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369 号）执行。
法律案例 房地产月报·08 月
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疫情背景下，关于工期、费用影响方面的索赔争议例举
分析及实务建议
引 言
近年以来，全国部各地方又陆续受到新冠疫情的影响，各地政府及相关部门也陆续下发通知，要
求加强建设工程疫情防控措施。本轮疫情势必会对于工程的工期及费用造成影响，我们在实践中也会
碰到各地疫情逐步缓解复工后，发包人不可避免的面临一轮因受疫情影响的工期及费用索赔，而承发
包双方对索赔事项产生争议的情况时有发生。对此，虽然各地陆续出台了相关政策及指导意见，例如
今年初受疫情影响较为严重的上海，上海市住建委于 2022 年 5 月 23 日下发了《关于新冠肺炎疫情影
响下建设工程履约及工程造价相关事项的指导意见》的通知。在暂不考虑各类政策文件是否必须强制
适用的情况下，其中有些争议事项问题仍也无法完全通过政策文件进行明确界定。基于此，笔者对于
疫情期间涉及工期及费用方面影响的常见争议事项，结合团队为多家不动产投资企业或施工企业提供
项目争议解决提供专项法律服务的实务经验及成果，进行例举梳理分析如下。关于新冠疫情影响的定性
首先，我们目前实践中可能会遇到一类疑问，承包人以新冠疫情影响为由提出签证或索赔，那
么就新冠疫情影响的该事由是否在定性上均可直接理解为不可抗力？承发包双方是否可直接根据不
可抗力的处理原则及对应合同条款进行商议？
对此，根据我国《民法典》 第一百八十条对于不可抗力的界定，其是属于“不能预见、不能避
免且不能克服的客观情况”，而从本次疫情爆发情况来看，疫情在客观上具备不能预见、不能避免且
不能克服的特点，与不可抗力的规定一致。
就目前国家及各地方政策层面而言，一般是倾向将本轮疫情影响认定为不可抗力事件，例如（1）
《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》“（五）…
疫情防控导致工期延误，属于合同约定的不可抗力情形。”（2）上海住建委 2020 年下发的《关于印
发<关于新冠肺炎疫情影响下本市建设工程合同履行的若干指导意见>的通知》及今年 2022 年下发的
《关于新冠肺炎疫情影响下建设工程履约及工程造价相关事项的指导意见》，均提及“新冠肺炎疫情
属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力。”等。
而在司法实践层面，（1）最高人民法院发布的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若
干问题的指导意见（一）》中提及“二、依法准确适用不可抗力规则。人民法院审理涉疫情民事案件，
法律案例 房地产月报·08 月
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要准确适用不可抗力的具体规定，严格把握适用条件。对于受疫情或者疫情防控措施直接影响而产生
的民事纠纷，符合不可抗力法定要件的，适用《中华人民共和国民法总则》 第一百八十条、《 中华
人民共和国合同法》 第一百一十七条和 第一百一十八条等规定妥善处理；其他法律、行政法规另有
规定的，依照其规定。”（2）《上海市高级人民法院关于涉新冠肺炎疫情案件法律适用问题的系列
问答（二）》中问题 2 提及“对于因此不能履行合同或不能及时行使权利的，新冠肺炎疫情发生宜认
定属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力。”。
综上可见，虽然政策层面较多倾向直接概括认定新冠疫情造成的影响为不可抗力，包括部分文章
分析亦在未界定适用前提的情况下概况性地将新冠疫情确定为不可抗力进行讨论或认定，但是在发生
诉争的情形，结合我们检索的案例裁判观点，目前司法实践在认定疫情造成的影响是否属于不可抗力
的范畴时，还是倾向于需要考虑其是否符合不可抗力法定要件，直观而言，如上海市高院的解答，需
要考虑是否因此不能履行合同或不能及时行使权利。因此，疫情影响的事项是否构成不可抗力，需要
根据其对工程项目的影响程度判定，是否构成履行障碍且达到了履行不能。例如，由于工程所在地遭
受严重疫情直接导致全面停工的,可认为构成不可抗力;如果只是因为疫情间接导致工程成本有所增
加,或者被允许复工的情况下，逐步恢复正常施工的期间，尚未达到阻碍建设进程的，则可能较难主
张认定为不可抗力，但是也并不是说疫情影响不存在了，在目前政策指导意见及司法实践中，也允许
承包人根据合同具体约定提出工期或价款上调整的主张，或在符合情势变更的情形下，请求变更或解
除合同。关于疫情防控费用的承担
在承包人以疫情影响为由提出的签证申请或索赔中，疫情防控措施费是常见的一个科目，但是我
们也会碰到在承包人在过程中提出的索赔项中，将疫情防控相关发生的所有费用科目一并上报，而站
在发包人角度，在过程或最终结算审核过程中，时常会对于部分科目项是否需要由自身承担表示不确
定性，或者对于承包人提出的索赔项单价标准或范围是否存在重复等方面提出异议，进而也是双方容
易发生争议的症结点。对此，笔者建议可从以下几个方面理解分析这个问题，
（一） 政策方面
关于本次疫情防控费用的承担方面，我们检索了国家层面及部分地方的相关政策规定及指导意见，
概要梳理如下：
1、关于疫情防控费用的界定范围
法律案例 房地产月报·08 月
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首先，目前就疫情防控费用的对应涵盖范围，暂未有一个统一的界定，部分地方政策层面未明
确定义，也有部分地方对其进行了界定描述，例如，
（1）《广东省住房和城乡建设厅关于精准施策支持建筑业企业复工复产若干措施的通知》及广
州市建设工程造价管理站《关于防控新型冠状病毒肺炎疫情期间建设工程计价有关事项的指引》中规
定提及，“疫情防控费用。在防控疫情期间复工，需增加的口罩、消毒设备及材料、洗护用品用具、
防护手套、护目镜、体温检测器等防疫物资采购，防疫检测费用，疫情防控人工，以及人员被规定隔
离观察期间发生的住宿费、工人工资等疫情防控费用，可计入工程造价”、“疫情防控费用只计取税
金，不计算管理费及利润，不参与下浮”，但暂未找到明确具体的计取标准；
（2）《山东省住房和城乡建设厅关于新型冠状病毒肺炎疫情防控期间建设工程计价有关事项
的通知》中规定提及，“疫情防控费是指疫情防控期间，施工需增加的口罩、酒精、消毒水、手套、
体温检测器、电动喷雾器等疫情防护物资费用，防护人工费用，因防护造成的施工降效及落实各项防
护措施所产生的其他费用，根据工地施工人员和管理人员人数，按照每人每天 40 元的标准计取，列
入疫情防控专项经费中，该费用只参与计取建筑业增值税。”
以上可见，目前对于疫情防控费用，政策倾向通常是可计取税金，但不参与管理费、利润的
计算。但是各个地方对于疫情防控的范围理解相对并不一致，例如山东省的政策规定中对于疫情防控
费用的定义范围还考虑了包括因防护导致的施工降效的情况，且明确了计取标准。故，各地方政策意
见也会存在偏差，参考时需要具体情况具体分析。
2、关于疫情防控费用的承担
另外，在国家层面，根据（1）《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序
推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5 号）“（五）加强合同履约变更管理。…因疫情防
控增加的防疫费用，可计入工程造价”；（2）住房和城乡建设部办公厅关于印发《房屋建筑和市政
基础设施工程施工现场新冠肺炎疫情常态化防控工作指南》的通知中提及“7.1 因疫情常态化防控
发生的防疫费用，可计入工程造价。”
以上可见，在国家级政策层面的文件，明确是将疫情防控费用列入工程造价。后各地方层面在响应国
家级政策文件意见基础上，陆续就疫情防控费用的承担问题进行了进一步明确，就疫情防控费用的标
准及承担方式上主要有以下几类倾向意见：
（1）有约从约，未有约定或约定不明确的，则由发包人承担
例如，上海市住房和城乡建设管理委员会《关于新冠肺炎疫情影响下建设工程履约及工程造价相
关事项的指导意见》（沪建标定〔2022〕207 号）中提及，“因疫情或者疫情防控措施产生的口罩、
测温计、隔离服、面罩、消毒物品、核酸（抗原）检测（社会统筹的除外）、临时隔离用房及其他防
法律案例 房地产月报·08 月
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疫设施、现场防控人员费等费用，合同有约定的，按照合同约定处理；合同未约定或者约定不明确的，
计入工程造价，由发包人承担。”
（2）承包人需提交签证认价程序后，由发包人承担
例如，《广东省住房和城乡建设厅关于精准施策支持建筑业企业复工复产若干措施的通知》及广
州市建设工程造价管理站《关于防控新型冠状病毒肺炎疫情期间建设工程计价有关事项的指引》中提
及，“（二）疫情防控费用。在防控疫情期间复工，需增加的口罩、消毒设备及材料、洗护用品用具、
防护手套、护目镜、体温检测器等防疫物资采购，防疫检测费用，疫情防控人工，以及人员被规定隔
离观察期间发生的住宿费、工人工资等疫情防控费用，可计入工程造价，在‘其他项目费用’增加‘疫
情防控费’开项，由承包人提交发包人签证认价后，由发包人承担。疫情防控费用只计取税金，不计
算管理费及利润，不参与下浮。”
（3）部分地方明确了费用补偿标准，及可协商解决情形
例如，（1）《浙江省住房和城乡建设厅关于全力做好疫情防控支持企业发展的通知》（浙建办
[2020]10 号）提及“疫情防控期间继续施工的项目，可在工程造价中单列疫情防控专项经费，按照
每人每天 40 元的标准计取”，浙江省建设工程造价管理总站、浙江省标准设计站《关于调整疫情防
控专项费用计取标准的通知》（浙建站定（2020）8 号）提及“对浙建办〔2020〕10 号中“疫情防控
专项费用”的计取标准调整通知如下：1.从 2020 年 3 月 2 日至 3 月 22 日二级响应期间，疫情防控专
项费用从原来的每人每天 40 元调整为每人每天 15 元。2.从 2020 年 3 月 23 日三级响应起，建筑工程
施工项目因疫情防控产生的费用由发承包双方协商解决”；（2）《山东省住房和城乡建设厅关于新
型冠状病毒肺炎疫情防控期间建设工程计价有关事项的通知》（鲁建标字〔2020〕1 号）提及，“1.疫情防控期间增加疫情防控费。疫情防控费…，根据工地施工人员和管理人员人数，按照每人每天
40 元的标准计取，列入疫情防控专项经费中，该费用只参与计取建筑业增值税。”
（二） 司法实践层面
关于疫情防控费用的承担，通过司法实践相关案例的检索，我们发现法院方面的裁判规则并不完
全一致，主要有以下几类倾向裁判意见：
1. 就疫情防控费用的发生认定为不可预见的情形，根据公平原则或酌情裁定由发包人与
承包人各自承担
参考案例 1：中山市塔萨尼艺术涂料投资有限公司、广州市花都区南阳学校装饰装修合同纠纷
（ 广东省广州市花都区人民法院 (2020)粤 0114 民初 8627 号 ）
裁判观点：塔萨尼公司在施工期间受到新型冠状病毒引发的××疫情影响，必然会产生购买防
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疫物品的需求，该费用属于塔萨尼公司为履行合同而支出的必要费用，且并非订立合同时各方可预见
的费用。基于公平原则，塔萨尼公司主张该费用由其与南阳学校各负担一半，本院予以支持。
参考案例 2: 酒泉市怀茂建筑安装工程公司、甘肃春光新天地农产品有限公司建设工程施工
合同纠纷（甘肃省酒泉市中级人民法院 （2019）甘 09 民初 36 号 ）
裁判观点：恢复施工后又出现新冠肺炎疫情，导致人工费增加并产生疫情防控费用共
193955.47 元，因出现疫情不是当事人可以预见和避免的，根据公平原则，酌定由双方各自承担一半。
2. 引用政策文件规定，认为应当全部由发包人承担
参考案例 3: 酒泉市怀茂建筑安装工程公司、甘肃春光新天地农产品有限公司建设工程施工合同
纠纷 （甘肃省高级人民法院 （2021）甘民终 455 号 ）
裁判观点：住房和城乡建设部办公厅《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的
通知》（建办市（2020）5 号）中规定：“因疫情防控增加的防疫费用，可计入工程造价；因疫情造
成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价
款。”在本案中，怀茂公司于 2020 年 3 月 3 日制定了《甘肃春光新天地农产品展销中心 6、9#楼复
工方案》和《疫情防控管理制度》，并报监理公司和春光公司审批同意，且附有疫情期间施工人员名
册及考勤表，经鉴定疫情防控费用 193955.47 元，根据前述法律法规规定，该疫情防控费用应全部由
春光公司承担，怀茂公司的该项上诉理由成立，应予以支持。
3. 就疫情防控费用的主张，关注承包人的举证责任
另外，针对疫情防控费用及疫情损失的证明，法院通常认为该部分的举证责任在施工单位一方，
在主要证明方式中，双方签证明确的费用被法院认可的可能情况较多，而施工单位提交的证据则将受
到法院在合理性、关联性、有效性等多维度的审查，并判定是否采信。若施工单位无法证明费用与疫
情的关联性，或无有效证据证明费用的支出，法院可能将不予支持，若施工单位可证明费用确实已发
生，但无法证明费用具体数额，法院可能将从合理性的角度，酌定确认具体金额。
参考案例 4: 甫蕴建筑工程（上海）有限公司、大成温调机电工程（上海）有限公司建设工程
分包合同纠纷 （浙江省嘉兴市中级人民法院 (2022)浙 04 民终 826 号 ）
裁判观点：就疫情防控措施费。涉案工程确实存在疫情防控期间施工的情形，且根据甫蕴公司提
供的工事日报的附图中，甫蕴公司也确实采取了相应的防护措施，故甫蕴公司要求将疫情防控措施费
计入工程造价具有事实依据，予以支持。但由于就该项费用双方并未有相关工程签证，甫蕴公司又未
提供有效的证据能够证明施工现场人员的数量，故就该项费用难以精确量化。参照涉案工地建设规模、
工事日报附图中涉及的施工人数、防疫物资的市场价，酌定疫情防控措施费为 70000 元。
（来源：吴迪 上海市建纬律师事务所）
编辑：李世杰、傅诚瀚
校对：傅诚瀚
