2

3

运河城市实施联合国 2030 可持续发展议程

——扬州可持续发展报告（2021）

联合国开发计划署

世界运河历史文化城市合作组织

中国社会科学院可持续发展研究中心

5

2015 年联合国大会第七十届会议上通过了《2030 年可持续发展议程》，其中提出 17 项可持续发展

目标 (SDGs) 和 169 个具体目标。建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市，是联合国《2030

年可持续发展议程》提出的重要目标，是全球城市可持续发展的共同主题。许多城市孕育、发端于运河，

依托运河所具有的航运交通、输水供水、灌溉、防洪排涝、生态、文化遗产等功能形成了优越的区位交

通条件、完备的产业体系、安全宜居的生活空间、风光秀丽的生态环境和多元包容的文化内涵，是全球

城市可持续发展的典型代表。

扬州作为大运河原点城市，在新时代生态文明思想和可持续发展理论指引下，全面对标全球可持续

发展目标，制定实施了一系列政策和行动，取得了显著成效，为运河城市可持续发展提供了创新模式和

示范样板。以扬州为例开展运河城市 SDGs 评估，可以全面展示城市可持续发展的行动和成效，有效识

别短板和弱项、精准聚焦未来重点行动领域，为 SDGs 本地化积累实践经验，供全球运河城市借鉴和分享。

作为联合国开发计划署（UNDP）中国城市可持续发展系列评估的重要成果，本报告基于《2030 年

可持续发展议程》的 5P 愿景，构建了应用于运河城市的联合国 2030 年可持续发展目标进展评估指标体系。

该指标体系共包含 86 项指标，其中 56 项是目前可以量化评估的指标，这些指标涵盖了 SDGs 目标 14（“保

护和可持续利用海洋生物资源”）之外的其他 16 个可持续发展目标。报告对每个可量化评估指标进行了

相对于 2000 年基线值的进展评估和相对于 2030 年发展目标的差距评估，并对扬州可持续发展的总体进

展进行了综合评估。评估主要结论如下：

第一，扬州市落实 SDGs 总体进展良好，5P 复合指标相对于 2030 年可持续发展目标总体完成度

为 92.2%，高于预期水平。人类、繁荣、地球、和平、伙伴关系 5 个复合指数完成度分别达到 83.2%、

84.1%、99.1%、100% 和 94.9%。

第二，全部量化评估指标中，有 32 项已经实现 2030 年目标，如在国家贫困线以下的人口比例、孕

产妇死亡率、运河通航河段占比、灾害造成的直接经济损失占 GDP 比例、人均公园绿地面积等。

第三，全部 33 项核心指标中，26 项实现进展好于预期。但每万人病床数、每万人发明专利授权量、

每人拥有的图书藏量、研发经费占比、人均 GDP、居民可支配收入、普通小学生师比等指标，执行进展

不及预期，需要在未来落实 SDGs 进程中给予关注。

在全球可持续发展目标全面推进的关键时点对扬州市可持续发展的行动、进展、经验进行梳理，有

助于识别差距和短板，为未来更加均衡、高质量落实 2030 年可持续发展目标指明方向。扬州市实施经验

也将为其他运河城市落实 SDGs 提供借鉴，并有益于推动全球城市可持续发展目标的实现。

摘 要

6

7

《运河城市实施联合国 2030 可持续发展议程 - 扬州可持续发展报告（2021）》是由联合国开发计

划署、世界运河历史文化城市合作组织、中国社会科学院可持续发展研究中心合作历时一年完成。除上

述三家机构外，来自国务院发展研究中心、中国城市经济学会、扬州大学等机构的专家也加入了联合研

究团队，本报告的成稿是联合研究团队所有成员共同努力的成果。

本报告的研究工作于 2020 年 12 月正式启动，并随之展开了研究活动。在整个过程中，各界专家

和学者广泛参与了研究框架和研究内容的讨论，提供了许多建设性的意见和建议，为报告的修改完善做

出了贡献。我们对所有提供宝贵意见的专家、学者和政府官员表示感谢。

报告的顺利完成离不开合作各方领导的指导与支持，在此特别感谢联合国开发计划署驻华代表白雅

婷；世界运河历史文化城市合作组织张宝娟主席、陈扬执行副主席、张福堂副主席；中国社会科学院潘

家华学部委员。他们的指导和建设性意见为报告完成起了重要作用。在执行层面，联合国开发计划署可

持续发展目标本地化主任王东，世界运河历史文化城市合作组织秘书长邓清、副秘书长徐洪喜，中国社

会科学院可持续发展研究中心秘书长王谋，作为联合管理团队，履职尽责，确保了研究工作高效完成。

本报告初稿和各轮修改主要以中文完成，为了使英文版准确达意，符合国际读者阅读习惯，在报告

研究最后阶段，联合国开发计划署驻华代表处高级经济学家 Violante Canossa 为报告定稿提供了支持，

联合国开发计划署的同事 Nathan Stedman, 英文编辑 Grace Brown 为英文版付出了大量努力，在此一

并表示感谢。另外，来自联合国人居署、亚洲开发银行的专家为报告提供了咨询意见，在此感谢他们的

帮助。

我们还要感谢合作各方参与研究和支持工作的同仁，包括吕献红、康文梅、吉治璇、张瑞英、庄立、

陈迎、张莹、张斌、罗栋燊、胡雷、冯文猛、王大卫等；世界运河历史文化城市合作组织平志明、王晖军、

朱宏祥、陈惠、朱慧、李丹、李宏明、陈晨等；联合国开发计划署张泽厚、吴海铭等。

主编及联合课题组

致 谢

第一章 开展运河城市 SDGs 评估的背景

第三章 运河城市 SDGs 实施进展评估方法学

第四章 扬州市 SDGs 实施进展评估

第五章 评估结论与政策含义

第六章 扬州市可持续发展案例

目 录

第二章 扬州市落实 SDGs 的实践与经验

•3.1 建立运河城市 SDGs 实施进展评估方法学的必要性

•3.2 基于 5P 理念的运河城市 SDGs 进展评估理论

•3.3 基于 5P 理念的运河城市评估指标体系和方法学

•4.1 指标描述

•4.2 评估结果

•5.1 5P 复合指标总体进展良好，高于预期水平

•5.2 57% 的指标已实现 2030 年目标，84% 的指标完成度高于预期

•5.3 核心指标平均完成度为 83.6%，79% 的指标高于预期

•6.1 经济发展案例： 依托世界美食之都，促进服务业发展

•6.2 社会治理案例：建设农村区域性医疗卫生中心，推进公共服务均等化

•6.3 社会治理案例：制定船舶污染防治办法，创新运河污染防治机制

•6.4 生态循环农业案例：“一稻三虾”，实现一水两用一田多收

•6.5 生态环境治理案例：建设江淮生态大走廊，提升运河水环境质量

•6.6 应对气候变化案例：争做低碳创新发展先锋，助力实现“双碳”目标

•6.7 文化保护传承案例：保护历史文化街区，提升城市文化品质

•6.8 空间布局优化案例：合理布局公园体系，提升民生福祉

•6.9 国际合作案例：成功举办世园会，拓展国际交流

•2.1 扬州市 SDGs 实施的目标

•2.2 扬州市落实 SDGs 的政策与成效

•2.3 扬州市推进可持续发展的经验

•1.1 SDGs 的形成及全球进程

•1.2 运河城市的特征与共性

•1.3 扬州的独特性与示范意义

...............................................................................................06

................................................................................................11

..............................................................................................13

...................................................65

.................................67

.....................................69

.............................................71

.....................................73

..................................75

..............................................77

......................................................79

................................................................81

....................................................................................................................42

....................................................................................................................52

..............................................................................................16

...................................................................................16

......................................................................................24

.......................................................28

................................................................28

...........................................................31

........................................................................60

...........................................61

.........................................................62

10

11

本章摘要：

本章介绍了 2030 年可持续发展议程和全球可持续发展目标的主要框

架及指标体系，概括了全球、区域、国家及城市可持续发展路线图及实施

进展。基于运河城市独特的航运交通、输水供水、灌溉、防洪排涝、生态、

文化遗产等六大功能分析了开展运河城市 SDGs 评估的背景，并从扬州的

独特性等方面阐明了以扬州为例开展运城城市评估的示范意义。

12

（1）SDGs 的形成过程

可持续发展是人类对进入工业文明社会以来所走过道路深刻反思的结果，是顺应时代变迁、社会经济发展需要而产生

的一种新发展理念。现代可持续发展理念最早可追溯到 20 世纪 60 年代《寂静的春天》的出版，在 1972 年联合国召开的

第一次人类环境大会上，环境问题正式纳入国际发展议程。经过数十年的漫长探索实践，全球可持续发展已经从单纯的理

念转变为指导世界各国经济社会发展的重要战略。2015 年，联合国召开可持续发展峰会，正式通过了成果文件《改变我们

的世界：2030 年可持续发展议程》，绘制出未来全球可持续发展合作的蓝图、路径和方向。人类社会的发展观，已经悄然

转变为天人合一、人与自然和谐相处的生态文明观1

。

成果文件包含序言、宣言、可持续发展目标和具体目标、执行手段和全球伙伴关系、跟踪和审查等部分。序言中明确

提出以人为中心的发展（People）、经济增长与繁荣（Prosperity）、确保全球环境安全（Planet）、社会和谐（Peace）

以及合作共赢（Partnership）的 5P 愿景，代表全世界表达了消除贫困与饥饿、共享繁荣和充实的生活、阻止地球退化、

创建和平公正和包容的社会，以及恢复全球可持续发展伙伴关系以确保 “不让任何一个人掉队”的决心。宣言部分重申了

共同原则和承诺，概述了新议程制定和实施的基本考虑。

（2）SDGs 的主要内容

可持续发展目标（SDGs）是《2030 年可持续发展议程》的核心内容，它包括 17 项目标和 169 个具体目标。按照 5P 愿景，

这些目标从内容上可分为五组2

。

• 人类（People）：对应第 1·7 项目标，涉及消除贫困、消除饥饿、确保良好的健康与福祉、保障受教育权利、实

现性别平等、享有清洁饮水和卫生设施以及经济适用的清洁能源等，主要体现保障人类自身发展的基本需求，特

别是弱势群体的基本权利。

• 繁荣（Prosperity）：对应第 8·12 项目标，涉及体面工作和经济增长，产业、创新和基础设施，减少不平等，建

设可持续城市和人类住区，负责任消费和生产，等重点在促进可持续的经济增长和社会包容。

• 地球（Planet）：对应第 13·15 项目标，涉及应对气候变化、保护与可持续利用海洋和陆地生态系统，强调环境

可持续性。

• 和平（Peace）：对应第 16 项目标，涉及制度建设，为社会公正和经济转型发展提供制度保障。

• 伙伴关系（Partnership）：对应第 17 项目标，涉及执行手段和全球伙伴关系，意在通过国际合作加强各项目标

的落实。

相比千年发展目标（MDGs），2030 年可持续发展目标（SDGs）在指标广度和深度上都有了进一步拓展。对 MDGs

和 SDGs 体系进行了比较与解读，可以看出从发展到可持续发展的转型变化。第一，尽管两者均强调消除贫困，但前者多

针对发展中国家消除贫困，而后者则关注所有国家发展权益的保障和发展能力的提升；第二，两者均重视全球环境安全，

但前者较为宽泛，后者则较为具体地明确指向长远可持续发展的全球共享资源，大气、海洋和生物多样性；第三，两者均

涉及可持续发展的实施手段，但前者注重从发达国家向发展中国家的单向性，后者更注重南北双向互动、各方的主观能动

性和责任担当；第四，发展权益的提升和维护需要可持续的自然资源保障，尤其是水资源和能源的可持续利用，而这一点，

1.1 SDGs 的形成及全球进程

1.1.1 SDGs 的形成与关键特征

1. 潘家华 , 欧阳宏生 . 中国社会科学院城环所所长、国家外交政策咨询委员会委员潘家华解读“2015 后议程”报告 # 从工业文明迈向生态

文明——从全球议程演化看发展的文明观转型 [J]. 生态文明世界 ,2015(02):58-65+7.

2. 朱磊 , 陈迎 . 一带一路”倡议对接 2030 年可持续发展议程——内涵、目标与路径 [J]. 世界经济与政治 ,2019(04):79-100+158.

13

3. 潘家华 , 欧阳宏生 . 中国社科院城环所所长、国家外交政策咨询委员会委员潘家华解读“2015 后议程”报告 # 从工业文明迈向生态文明——

从全球议程演化看发展的文明观转型 [J]. 生态文明世界 ,2015(02):58-65+7.

4. 联合国千年发展目标 . https://www.un.org/zh/millenniumgoals/

5. 独立研究论坛 2015. 可持续发展目标构建的重点领域辨析 [J]. 中国地质大学学报 ( 社会科学版 ),2014,14(05):8-14+155。

在 MDGs 中并没有得到充分体现；第五，MDGs 中很少涉及发展权益和可持续保障和提升的驱动力，包括经济增长、就业、

工业化、城市化、生产、消费和分配等，而 SDGs 中得到系统体现3

。

（3）SDGs 的关键特征5

普遍性适用性。2012 年里约峰会通过的政治文件《我们希望的未来》强调，“SDGs 应该是 ...... 在考虑到各国家不同

的实际国情、能力以及发展程度，以及尊重国家政策和优先次序的前提下，在本质上具有全球性，普遍适用于所有国家”。

这就意味着，可持续发展目标具有普遍性、普适性，或普遍适用性。

表 1.1 转型发展的目标体系4

千年目标 (MDGs，2001-2015)

1. 消灭极端贫穷和饥饿；

2. 实现普及初等教育；

3. 促进两性平等并赋予妇女权利；

4. 降低儿童死亡率；

5. 改善产妇保健；

6. 与艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争

7. 确保环境的可持续能力

8. 制定促进发展的全球伙伴关系

人类

（People）

繁荣

（Prosperity）

地球

（Planet）

和平

（Peace）

伙伴关系

（Partnership）

1. 在全世界消除一切形式的贫困；

2. 消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可

持续农业；

3. 确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉；

4. 确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习

机会；

5. 实现性别平等，增强所有妇女和女童的权能；

6. 为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理；

7. 确保人人获得负担得起的、可靠和可持续的现代能源

8. 促进持久、包容和可持续经济增长，促进充分的生

产性就业和人人获得体面工作；

9. 建造具备抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容

性的可持续工业化，推动创新；

10. 减少国家内部和国家之间的不平等；

11. 建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市

和人类住区；

12. 采用可持续的消费和生产模式

13. 采取紧急行动应对气候变化及其影响；

14. 保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展；

15. 保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持

续管理森林，防治荒漠化，制止和扭转土地退化，遏

制生物多样性的丧失

16. 创建和平、包容的社会以促进可持续发展，让所有

人都能诉诸司法，在各级建立有效、负责和包容的机构

17. 加强执行手段，重振可持续发展全球伙伴关系

2030 年可持续发展目标 (SDGs， 2016-2030)

14

不让任何一个人掉队。可持续发展的目标是否促使个体脱离或者一直远离贫困以及获得发展机会是普适性的基

本内涵。可持续发展政策的连贯性，也是一项普适性原则。一个国家所设立的可持续发展的具体和总体目标，如果依

赖于其他国家的政策或者行动，就有可能出现政策的不连贯从而产生不确定性。未来减少这种不连续性而引致的不确

定性，需要在可持续发展的目标框架体系中有所体现，让外部协作也成为目标的一部分。

完整性。可持续发展目标，需要有其完整性。2012 年里约会议的政治决议明确要求所设立总体目标，以一种平

衡的方式，推进可持续发展的三个维度以及所有目标的平衡进展。

（4）SDGs 值得关注和完善的地方

与只涉及八个领域的联合国千年目标 (MDGs) 相比，2030 年可持续发展目标（SDGs）在内容和范围上均有更进

一步的拓展深化。但目前的重点领域也存在许多需要进一步深入探讨的方面。

目标的碎片化。由于 SDGs 所设置目标较多，对单个目标的关注度可能较弱。这就需要在执行中，更加具体地结

合不同地区的发展水平，识别重点发展领域并制定相应政策措施，保障 SDGs 高效实施。

对系统性地解决互联问题强调不足。目前 SDGs 的 17 个目标之间关联性还有待提升。可通过强化部门间、地区

间的联结机制，以及强化经济、社会与环境维度之间的关联性等方式提升 SDGs 的整体性和系统性。

SDGs 目标、指标与地方政府以及非国家行为者关联相对困难。城市及地方政府、非国家行为体的参与对 SDGs

的落实具有至关重要的作用6

。目前的 SDGs 的 231 个指标，能直接用于城市的目标，城市层面有统计体系的目标不

足一半，对城市层面落实和评估 SDGs 构成挑战。

（1）可持续发展目标的执行：各国责任与全球伙伴关系

可持续发展问题高级别政治论坛

《2030 年可持续发展议程》的通过，受到国际社会的普遍欢迎，也引起全球范围社会各界就如何落实可持续发展目

标展开热烈的讨论，其中联合国及其相关机构无疑将扮演重要的角色。正如联合国前秘书长潘基文在 2015 年联合国可持

续发展峰会上指出，《2030 年可持续发展议程》促使人们以超越国界和短期利益的眼光，为长远大计采取团结一致的行动。

世界各国再也不能各自为政、不相为谋。联合国将坚定的为成员国在这一宏大而崭新的领域提供支持。

“里约 +20”大会以后，可持续发展问题高级别政治论坛（HLPF）已取代可持续发展委员会（CSD）成为联合国领导

全球可持续发展政治进程的主要平台，为在 2030 年前实现可持续发展目标提供政治领导。同时这一平台通过分享经验和

实地成功案例为各国提供问题解决指导，也为进一步强化可持续发展目标的落实、推进后续行动开展以及实施成果的审查

提供建议7

。

可持续发展目标的全球伙伴关系

在全球层面加强全球伙伴关系建设，为各国的行动提供支持是可持续发展目标实现的关键路径。政府、民间社会和私

营部门等所有利益攸关方都应为实现新议程的各项具体目标贡献力量。多利益攸关方伙伴关系贯穿了《2030 年可持续发展

议程》的制定、执行和成果审查的全部阶段。在制定《2030 年可持续发展议程》的过程中，除政府间谈判，企业、地方政府、

科学家团体、公民社会、非政府组织（NGO）等均积极地参与其中。联合国发展组（UN Development Group）在全球自

下而上开展了更大范围的咨询和讨论，在 100 多个国家开展国别咨询，并就 11 个领域开展专题咨询。全球超过 130 万人

通过包括互联网等各种方式参与讨论，形成了《一百万个声音：我们憧憬的世界》的报告，表达全世界民众对 2015 年后

1.1.2 SDGs 的全球执行框架及实施进展

6. 独立研究论坛 2015 可持续发展目标构建的重点领域辨析 [J]. 中国地质大学学报 ( 社会科学版 ),2014,14(05):8-14+155.

7. 监测和进展：可持续发展高级别政治论坛，https://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/monitoring-and-progress-hlpf/.

15

发展议程的期待8

。

2015 年 9 月 2 日，联合国启动了开放式“可持续发展目标的伙伴关系”在线平台，鼓励各利益相关者建立伙伴关系，

自愿承诺支持可持续发展目标的落实，并分享经验和信息。这个平台由联合国经社理事会可持续发展目标司（UN DSDG/

DESA）进行管理。截止到 2021 年 8 月，这个合作平台已经有 22235 位注册用户，更新了 1161 项进展9

。

（2）可持续发展目标监测指标体系

2030 年见可持续发展议程正式进入实施阶段以来，在联合国的领导和推动下，联合国系统制定了详尽的工作计划，并

取得了一些重要的实质性进展。而建立全球可持续发展监测指标体系是有效推进和审查实施进展的关键措施。联合国统计

委员会第 46 届会议核准成立了跨部门机构和专家组（IAEG-SDGs）负责开发全球层面的监测指标。在制定指标框架过程中，

各国国家统计局发挥主导作用，以确保国家自主权；专家组采取公开透明的工作方式，并吸收了各国统计局的代表与区域

及国际组织和机构作为观察员参与到监测进程中10。

在全球层面，可持续发展指标框架被用来监测和审查新议程 17 项可持续发展目标和 169 项具体目标的进展。2016 年

联合国统计委员会确定了可持续发展指标框架，并由经济及社会理事会以及联合国大会通过11。各国政府也将建立各自的

国家衡量指标，协助监测可持续发展目标和具体目标的进展。

（3）全球、区域及国家可持续发展路线图及实施进展

可持续发展目标的实现需要全球、区域和国家层面的通力协作。亚太、欧洲、非洲、拉美以及西亚地区相继召开了区

域性的政府间论坛，在相互介绍和学习彼此发展经验的基础上，进一步探讨如何高效推进 SDGs 在各国、各地区的实施。

全球可持续发展目标执行进展

《全球可持续发展报告》采取“文献评估”的模式，围绕具有政策相关性的可持续发展议题进行汇总评估12。该报告

从全球视角出发，充分考虑全球五大区域的不同情况及在可持续发展方面所取得的成就。报告内容还吸收了各方在可持续

发展方面的成果，包括联合国系统、科学界、各级政府及其政策顾问、主要国际评估系统等提供的相关素材。自 2015 年至今，

各国家、地区在《2030 年可持续发展议程》的蓝图下，采取了积极行动来落实各个目标。2021 年，联合国发布了最新的《The

Sustainable Development Goals Report 2021》13来评估全球落实可持续发展目标的进展。报告显示，全球在减贫、母婴健康、

性别平等、电力获取等方面取得了进展，但不足以实现 2030 年目标，而且在减少不平等、降低碳排放、消除饥饿等重要

领域进展停滞或倒退。

亚太地区可持续发展路线图及实施进展

亚太地区是全球可持续发展目标实现的关键区域。亚太地区人口总量占全球 2/3，是联合国 5 个区域委员会中代表性

最为广泛的区域。亚太地区可持续发展目标的实时进展也决定了全球“一个都不掉队”的可持续发展目标能否最终实现。

2018 年，联合国亚洲及太平洋经济社会委员会在基线报告的基础上率先提出了区域可持续发展目标路线图，旨在全面推进

可持续发展目标在亚太地区实施进程。2021 年发布了最新的亚太地区 SDGs 进程报告《Asia and the Pacific SDG Progress

Report 2021》14指出按照目前的进展，亚洲和太平洋地区到 2030 年无法实现 17 个可持续发展目标中的任何一个。亚洲和

太平洋地区尽管在创新和基础设施（目标 9）、良好的健康与福祉（目标 3）等方面取得了良好的进展，但在水下生物（目

标 14）、气候行动（目标 13）等方面出现倒退。

8. UN Development Group (2013) “A Million Voices: The World We Want” Available at: http://www.worldwant2015.org/millionvoices.

9. https://sustainabledevelopment.un.org/partnerships/.

10. Inter-agency and Expert Group on SDG Indicators，https://unstats.un.org/sdgs/iaeg-sdgs./

11. UN General Assembly (2018). Global indicator framework for the Sustainable Development Goals and targets of the 2030 Agenda for

Sustainable Development A/RES/71/313. Available at: https://undocs.org/A/RES/71/313.

12.《全球可持续发展报告》为各国制定可持续发展政策提供科学依据，2015 年 6 月 30 日，https://www.un.org/development/desa/zh/

news/sustainable/gsdr2015.html.

13. United Nations. The Sustainable Development Goals Report 2021[R]. New York, 2021, https://unstats.un.org/sdgs/report/2021/.

14. ESCAP. Asia and the Pacific SDG Progress Report 2021 [EB/OL]. 2021-3-16[2021-8-3], https://www.unescap.org/sites/default/d8files/

knowledge-products/ESCAP_Asia_and_the_Pacific_SDG_Progress_Report_2021.pdf.

16

欧盟可持续发展战略及实施进程

欧盟是《2030 年可持续发展议程》及其 17 个可持续发展目标（SDGs）形成的重要推动力。该议程通过之后，欧盟也

率先表态，提议基于负责与透明的原则，成立欧洲可持续发展论坛 (European Sustainable Development Forum) 作为支持

各国政府与非政府组织参与可持续发展的平台，并对欧盟实施推进 SDGs 工作进行监督。就欧盟成员国来看，各国在推进

可持续发展议程方面各有侧重。瑞典发布了《瑞典可持续发展目标：设置国家议程的思考》介绍了落实 SDGs 的行动及规划，

并且积极地组织了企业、社会组织、公众等利益相关方共同参与可持续发展议程的实施。一系列合作机制和平台的建立，

为促进瑞典可持续发展目标的实现奠定了基础15。欧盟及其成员国在执行《2030 年可持续发展议程》方面也面临着诸多挑

战。2020 年 6 月，欧盟发布了《欧盟可持续发展进程报告 2020》16（Sustainable Development in the European Union –

Overview of Progress towards the SDGs in an EU context -2020 edition），报告显示欧盟在无贫穷（目标 1），良好健康

与福祉（目标 3），可持续城市和社区（目标 11），和平、正义与强大机构（目标 16），等方面取得了实质性的进展。

然而欧盟在经济适用的清洁能源（目标 7），负责任消费和生产（目标 12），气候行动（目标 13）以及陆地生物（目标

15）方面仍有较大差距和压力。

中国可持续发展战略及进程

作为世界上最大的发展中国家，中国高度重视落实《2030 年可持续发展议程》，已全面启动可持续发展议程落

实工作，在多个可持续发展目标上实现“早期收获”，并形成了一批可复制、可推广的可持续发展现实样板。

（1）国家可持续发展议程创新示范区。中国于 2016 年发布的《中国落实 2030 年可持续发展议程国别方案》《中

国落实 2030 年可持续发展议程创新示范区建设方案》将中国落实 2030 年可持续发展议程创新示范区（以下称“国

家可持续发展议程创新示范区”）的思路和目标进一步明确，这是我国积极履行国际承诺、务实推进工作落实的具体

体现。国务院于 2018 年、2019 年批复了包括深圳、桂林、太原、临沧、承德、郴州等六个国家可持续发展议程创新示范区，

本着 " 一个区域一套方案 " 的原则，对其可持续发展提出了不同的定位和要求。

（2）可持续发展进展评估。中国积极推动《2030 年可持续发展议程》进程，于 2017 年、2019 年提交了《中国落实

2030 年可持续发展议程进展报告》17，采用时间趋势分析法分析了我国在 17 个目标 123 个评估指标上的进展情况，发现

我国在目标 13 和目标 16 进展相对较好，目标 10 和目标 12 达标难度较大，需加大政策投入力度，其他 13 项目标目前基

础较好，经过努力预计可以达标。

城市层面可持续发展进程

城市是人口、经济、能源和资源消费及生产以及各项公共事业集聚的中心。城市可持续发展目标的实现是决定全球是

否能按期完成可持续发展目标的关键。美国的一些城市例如圣何塞（加利福尼亚州）、巴尔的摩（马里兰州）和纽约市等

城市率先开始探索在城市中如何实施可持续发展议程，并实现可持续发展未来。这些城市通过咨询不同的利益攸关方等来

确定优先事项，制定发展战略，同时使其城市的整体规划和数据监测系统与 SDGs18全面衔接；通过开发相应的政策工具和

城市投资发展策略确保 2030 可持续发展目标的实现。城市 SDGs 实施评估指数也可以刺激地方政府和联邦政府支持的地方

层面行动。2017 年可持续发展解决方案网络（Sustainable Development Solutions Network）发布了首个美国城市 SDGs

指数 (U.S. Cities SDGS Index)19。2019 年，可持续发展解决网络发布了新的一期报告（The 2019 US Cities Sustainable

15. Government of Sweden (2017). Sweden and the 2030 Agenda: Report to the UN High Level Political Forum 2017 on Sustainable

Development, https://sustainable/development.un.org/content/documents/16033Sweden.pdf.

16. Sustainable Development in the European Union – Overview of Progress towards the SDGs in an EU context -2020 edition.

https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-catalogues/-/ks-01-20-192.

17. 中华人民共和国外交部。中国落实 2030 年可持续发展议程进展报告。https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/.

dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/P020170824649973281209.pdf；中华人民共和国外交部 . 中国落实 2030 年可持续发展议程进展报

告（2019）.https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/P020190924779471821881.

pdf,2019.

18. 董战锋 , 李楠等 .2018 中国 SDGs 指标构建及进展评估报告 [R]. 北京：生态环境部环境规划院（CAEP），世界自然基金会 ,2018.

17

19. Prakash, M., Teksoz, K., Espey, J., Sachs, J., Shank, M., and Schmidt-Traub, G., The U.S. Cities Sustainable Development Goals Index

（2017）: Achieving a Sustainable Urban America. New York: Sustainable Development Solutions Network (SDSN).

20. Lynch, A., LoPresti, A., Fox, C. (2019): The 2019 US Cities Sustainable Development Report. New York: Sustainable Development

Solutions Network (SDSN).

21. Guillaume Lafortune, Kees Zoeteman, Grayson Fuller, Rens Mulder, John Dagevos and Guido Schmidt-Traub. (2019):The 2019 SDG

Index and Dashboards Report for European Cities (Prototype Version). Sustainable Development Solutions Network (SDSN) and the

Brabant Center for Sustainable Development (Telos).

22. 根据《世界运河辞典》的收录情况，“运河”类总条目为 1088 条 .由于 WCCO 秘书处及相关专家所提供的运河条目数量并未穷尽，暂

时也无法穷尽，故该辞典中的统计数字只具有相对参照意义 . 此处的数据分析不包括“参加条目”.

23. 这里所指的“遗产运河”是较为宽泛的概念，既指联合国教科文组织《世界遗产名录》收录的遗产运河 ( 包括法国米迪运河 [1996]、比

利时中央运河 [1998]、加拿大里多运河 [2007]、中国大运河 [2014] 等 ] 以及列入预备名录 [Tentative List]）的运河（例如，中国的灵渠 [Lingqu

Canal]），也指世界各国遴选的国家遗产级别的运河（例如，被列入美国国家历史遗迹名录 [National Register of Historic Places] 的尚普兰

运河 [Champlain Canal]、被列入加拿大国家历史遗址 [National Historic Sites of Canada] 的 Lachine Canal [ 拉欣运河 ]），还涵指“作为

重要遗产地的某一地区内相关的运河”（例如，与世界遗产“荷兰阿姆斯特丹 17 世纪运河区 [2010]”相关联的阿姆斯特丹运河网 [Amsterdam

Canals]）.

24. 中华人民共和国中央人民政府。 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》[EB/OL]. [2021-7-25]. http://

www.gov.cn/zhengce/2019-05/09/content_5390046.htm.

25. 中华人民共和国中央人民政府。中共中央办公厅 国务院办公厅印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》[EB/OL]. [2021-7-25]. http://

www.gov.cn/zhengce/2019-05/09/content_5390046.htm.

Development Report）20。报告显示洁净供水和卫生是各个城市普遍取得较好进展的目标，而各城市在实现可负担的清

洁能源的目标上还有很大的障碍。总体而言，美国各个城市在 SDGs17 个目标中，性别平等、收入均等、应对气候变化等

方面还存在较大不足，要在 2030 年全面实现 SDGs 目标依旧任重道远。2019 年可持续发展解决方案网络（Sustainable

Development Solutions Network）和 Telos（Brabant Center for Sustainable Development）发布了《欧洲城市 2019SDG

指数和指示板报告》21，对欧洲 45 个大城市进行了 SDGs 评估。报告显示评估城市在零饥饿（目标 2）、良好健康和福祉（目

标 3）方面表现良好，但在负责任消费和生产（目标 12）、气候行动（目标 13）、陆地生物（目标 15）等方面还面临挑战。

在所评估城市中，挪威奥斯陆实施进展最快，已经完成 74.8%；希腊雅典实现程度最低，仅为 48.6%。

从世界各大洲主要运河及运河化河流条目22来看，位于欧洲的运河条目总计 664 条，排在第一位，占比 61%；位于

美洲的运河（化）条目总计 177 条，排在第二位，占比 16%；位于亚洲的运河条目总计 95 条，排在第三位，占比 9%。从

世界各国主要运河及运河化河流条目来看，来自荷兰的“运河”类条目总计 199 条，排在第一位；来自美国的“运河”类

条目总计 144 条，排在第二位；来自法国的“运河”类条目总计 105 条，排在第三位；来自中国的“运河”类条目总计 40 条，

排在第七位。1996 年法国的米迪运河（Midi Canal）入选世界遗产名录，引发了人们对运河作为遗产类别的关注。根据《世

界运河辞典》的收录，目前全球共有 48 条遗产运河23。

大运河是中国古代创造的一项伟大工程，是世界上距离最长、规模最大的运河，展现出我国劳动人民的伟大智慧和勇气，

传承着中华民族的悠久历史和文明， 2014 年列入《世界遗产名录》24。大运河由京杭大运河、隋唐大运河、浙东运河现有

和历史上最近使用的主河道构成，全长近 3200 千米25，流经北京、天津、廊坊、沧州、衡水、邢台、邯郸、安阳、鹤壁、

新乡、焦作、德州、聊城、泰安、济宁、枣庄、徐州、宿迁、湖州、嘉兴、苏州、无锡、常州、镇江、淮北、洛阳、郑州、

开封、商丘、宿州、淮安、扬州、杭州、绍兴、宁波等 35 个大中城市，是典型的线性活态遗产。大运河连通海河、黄河、

淮河、长江和钱塘江五大水系，通过千百年来人工干预和调控，开凿和疏浚了多个自然河段，连接了原有河道、湖泊、洼

地以及人工水运渠道，是沟通我国南北水系的重要通道，历史上在南粮北运、商旅交通、军资调配中发挥了重要作用。运

河促进了人口聚集和商贸往来，带动了沿岸经济发展，沿线很多城镇在运河的影响下逐渐发展成为区域中心城市。总体上看，

运河对于其沿线城市在航运交通、输水供水、灌溉、防洪排涝、生态、文化遗产等方面具有独特的功能。

1.2 运河城市的特征与共性

18

航运交通功能。水运是大运河重要功能之一。大运河的开通，带来了交通运输上的便利，形成了一个沟通南北的大水网，

加之水运运输量大、运费低及速度快的优点，运河沿线工商业快速聚集，形成了商品种类繁多、市场兴旺、颇具规模的市镇，

还加强了区域之间的商贸往来，促进了城市甚至国内外之间的交流和合作，对当地的文化与习俗产生了重要的影响。同时，

便捷的交通也带来了规模化和长期发展的旅游经济。

输水供水功能。水是城市赖以生存和发展的要素，提供充足的水源是城市河流最基础的资源功能之一26。不仅承担了

沿河城市的输水供水功能，提供了优良且安全的饮用水，是部分城市工业用水的重要水源，其部分河段还承担了南水北调

东线调水输水任务，在中国水资源配置格局构建中发挥着重要作用。

灌溉功能。灌溉是运河重要功能之一。历代修运河，“贡赋通漕”之外，灌溉都是另一个重要理由。随着开挖航道，

以引水灌溉为主要内容的运河作用迅速明显起来，运河区域的水利田面积得以获得大幅度扩展，尤其是江南的圩田、北方

的淤田等。南北方农作物品种的相互移植与栽培，促进了各地区经济作物的普遍种植，更促进南北方商品农业经济的发展，

使运河地区的生产力水平得到大幅度提高。27另外，运河未断流的部分，至今仍是区域农业安全的重要基础。

防洪排涝功能。大运河纵贯大江大河、中下游平原地区，防洪排涝是其主要功能。大运河为流域防洪和区域排涝提供

了基本载体，大量支流、湖泊等水体的库容作用，加上具有下渗能力的河流堤岸、洪泛滩地的蓄水作用，能够减缓洪峰流

量和延长洪水汇流时间，有效防止洪水泛滥，不仅保障着运河自身安全，还保障着沿线主要城市、重点区域人类生命、财

产及文化遗产的保护任务。28

生态功能。大运河长期横跨南北、东西多种不同类型的自然、半自然、人工生态系统，通过长期的能量、物质、信息

的流动和循环，本身形成了复杂、影响广泛的生态系统29，具有调节小气候、提高景观多样性、补给地下水、丰富生物多

样性等多项功能，提高了城市抵御和适应气候相关的灾害和自然灾害的能力，为城市可持续发展创造了一定条件。

文化遗产功能。文化遗产属性是大运河最重要的属性。随着大运河的贯通，便捷的交通条件促进了运河沿线区域社会

经济的繁荣，增进了各地域文化之间交流，本土文化和外来文化相互碰撞、交融，最终形成了运河城市特有的文化特质。

运河文化涵盖了多种类型的物质文化遗产与非物质文化遗产，如水利工程、古建筑、古墓葬、古遗址、石刻、重要史迹等

物质文化遗产，以及手工艺、民间传说与故事、风俗艺术等非物质文化遗产。运河文化至今仍散发勃勃生机，截止 2020

年底，沿线城市水工遗存、运河故道、名城古镇等物质文化遗产超过 1200 项，已列入世界文化遗产的河道遗产、水工遗存、

附属遗存及相关遗产共计 85 处，拥有国家级非物质文化遗产 450 余项，世界自然遗产 1 处，世界自然与文化双遗产 2 处，

是我国优秀传统文化高度富集的区域31，不仅有利于沿线城市居民精神与娱乐生活更加丰富与开放，还增强了不同民族之

间的凝聚力，促进了和谐共处、友好往来、平等互重的民族交往氛围的形成，同时有助于当地旅游经济的发展。

建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市，是联合国《2030 年可持续发展议程》提出的重要目标，是全球

城市可持续发展的共同主题。运河所特有的航运交通、输水供水、灌溉、防洪排涝、生态、文化遗产等六大功能带给运河

城市十分优越的区位交通条件，较为完备的产业体系，发展迅速的战略性新兴产业，风光秀丽的绿色生态带，使其沿线城

市在减贫、消除饥饿、清洁饮水、促进经济增长、减少不平等、应对气候变化、加强全球合作等多个可持续发展目标中具

有突出价值与作用。运河城市不仅具备其他城市的发展基础，而且在保障粮食安全、加强区域合作、应对气候变化等方面

具有独特而强大的能力与潜力。因此，对运河城市开展 SDGs 评估有助于研判这些城市可持续发展的优势和不足，指引其

2030 年可持续发展目标的全面实现，还可以形成可操作、可复制、可推广的模式，为国内外同类城市落实联合国《2030

年可持续发展议程》提供实践经验。

26. 闫茂文 , 刘德领 , 李振卿 . 浅谈京杭大运河城区段的功能 [J]. 山东水利科技论坛 ,2007(00):305-308.

27. 安作璋。中国大运河的繁华 [J]. 中国文化遗产 ,2006(01):10-18+6.

28. 闫茂文 , 刘德领 , 李振卿 , 等。浅谈京杭大运河城区段的功能 [J]. 山东水利科技论坛 ,2007(00):305-308。

29. 俞孔坚 , 李迪华 , 李伟。京杭大运河的完全价值观 [J]. 地理科学进展 ,2008(02):1-9。

19

扬州是中国大运河的原点城市，南水北调东线源头城市，通过牵头大运河申遗，在运河沿线遗产保护、运河资源开发

利用等方面积累了丰富经验。大运河扬州段北起扬州淮安交界处，南至邗江区瓜洲镇与长江交汇处，全长约 150 千米，是

淮扬运河的重要组成部分，也是有明确文献记载的中国众多运河中开凿时间最早、沿用时间最长的运河之一31。

扬州是大运河申遗的牵头城市。扬州率先投入“申遗”行动之中，2007 年成为大运河“申遗”牵头城市，联合运河

沿线 35 个城市推动大运河申遗，2014 年 6 月在卡塔尔多哈举行的第 38 届世界遗产大会上，中国大运河成功列入《世界遗

产名录》32。扬州为运河遗产保护管理做出了重要贡献，在运河沿线遗产协同保护上积累了丰富经验。

扬州是南水北调东线源头城市。南水北调东线工程事关国计民生，也是协调南北均衡发展的重点工程。东线工程从江

苏扬州江都水利枢纽提水，沿京杭大运河逐级翻水北送，每年有 150 亿立方米左右的长江水从这里输出，润苏北、济齐鲁，

最终送至千里之外的华北地区，有效缓解了京、津、冀、鲁等地区缺水难题。近年来，扬州在南水北调输水干线河流的 12

个国、省考断面水质优良比例稳定达到 100%，其中，京杭大运河扬州段总体水质为优。33

扬州的大运河遗产保护、传承、利用工作走在全国前列。遗产保护方面，扬州市不仅修缮了邵伯古街、高邮盂城驿、

汪鲁门盐商住宅等遗址，而且在文物本体保护、局部河道风貌整治、保护规划编制、地方法规研制等方面率先行动，建立

数字管理平台和遗产监测预警系统，运用科技手段加强全线监控，对沿线城市起到了示范和带动作用。遗产传承方面，扬

州市建立了雕版印刷、扬州剪纸等 13 个传统文化重点传承保护基地，打造了 486 非遗集聚区、中国琴筝文化园等文化集聚区，

拥有了 25 个文化名师工作室。依托扬州大学，成立了中国大运河研究院。2009 年，经中国政府批准，扬州发起成立了世

界运河历史文化城市合作组织（WCCO），连续举办 14 届世界运河城市论坛，两次承办世界运河大会。举办了“大运河书

香文脉传承发展论坛”“运河风情”“运河文化嘉年华”等运河文化展演活动。遗产利用方面，在实施大运河“三改二”

工程的基础上，近年来扩建改建了施桥船闸、邵伯船闸等运河干线支线船闸，运河扬州段成为全国航运密度最大的内河航道，

2019 年大运河扬州段船舶通过量达 4.22 亿吨，相当于 2.9 个三峡船闸的通过量。沿运灌区灌溉面积达 110 万亩。扬州南

水北调东线送水一期工程设计抽江能力 500 立方米 / 秒。34

扬州作为一座“依水而建、缘水而兴、因水而美”的国家历史文化名城，在大运河沿线 35 座城市中具有独特的地理

位置与价值，以扬州为例开展运河城市 SDGs 评估，可以全面展示城市可持续发展采取的行动、取得的成效，有效反映城

市可持续发展短板、识别未来重点行动领域，还可以为 SDGs 本地化积累实践经验，并向国际社会分享运河城市落实 SDGs

的挑战和经验。

30. 中共中央、办公厅、国务院。大运河文化保护传承利用规划纲要 [R]. 北京 , 2019-2-1.

31. 中共扬州市委、扬州市人民政 . 扬州市大运河文化保护传承利用实施规划 [R]. 江苏扬州 , 2020-12-31.

32.中共扬州市委、扬州市人民政府 . 扬州市大运河文化保护传承利用实施规划 [R]. 江苏扬州 , 2020-12-31.

33. 扬州发布 . 全国人大代表周善红：建立南水北调东线源头生态补偿机制 [EB/OL]. [2021-03-04]. http://www.yznews.cn/p/1355103.html.

34. 中共扬州市委、扬州市人民政府 . 扬州市大运河文化保护传承利用实施规划 [R]. 江苏扬州 , 2020-12-31.

1.3 扬州的独特性与示范意义

20

21

本章摘要：

扬州作为大运河原点城市，在新时代生态文明思想和可持续发展理论

指引下，全面对标联合国可持续发展目标，明确了 2025 年和 2030 年的具

体目标，并通过制定实施一系列政策和行动，持续推进全球可持续发展目

标的落实，取得了明显成效，形成了可示范、可推广的经验。

22

2.1 扬州市 SDGs 实施的目标

2.2 扬州市落实 SDGs 的政策与成效

2025 年发展目标

到 2025 年，成为世界运河城市可持续发展目标先进代表，低碳、绿色发展模式进一步完善，经济实力、科技实力、

综合竞争力持续提升，高效韧性的城市治理体系初步建立，居民生产生活幸福感快速提升。

2030 年发展目标

到 2030 年，可持续发展达到国际运河城市先进水平，成为运河城市落实可持续发展战略的全球示范，形成一系列可

以向全球运河城市推广复制的可持续发展经验，为推动运河城市实施联合国《2030 年可持续发展议程》做出引领性贡献。

政策措施

在“人类”方面，为了让市民能在尊严、平等以及健康的环境中发挥潜力，扬州市实施了《全面推进健康扬州建设实

施方案》《扬州市“十三五”卫生与健康发展规划》《扬州市加快推进教育现代化实施意见》《扬州市政府关于建立粮食

生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》、《扬州市全民科学素质行动计划纲要实施方案（2016 － 2020 年）》、《扬

州市残疾人事业发展“十三五”发展规划》、《市政府办公室关于进一步加强全市饮用水水源地管理与保护工作的实施意见》

等旨在提升医疗、教育、粮食保障、污水治理、残疾儿童救助等社会福利水平的方案和意见（见表 2.1）。

扬州市在可持续发展方面制定实施了多项相关政策措施，基于 5P 理念的政策梳理，分析其落实 SDGs 制定的政策、

开展的行动以及成效，有助于扬州市更好对标 2030 年可持续发展目标体系。35

作为运河原点城市，扬州牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，制定实施一系列推动可持续发展的规划、政

策和行动，让 SDGs 在扬州落地并引领城市均衡和高质量发展，致力于形成可操作、可复制、可推广的可持续发展模式，

为运河城市落实《2030 年可持续发展议程》提供经验借鉴。

2.2.1 与“人类”相关的政策与行动

35. 本节内容主要参考了《扬州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》等扬州市政府公开发布或向课题组

提供的政策文件 .

政策目标行动和措施

《全面推进健康扬州

建设实施方案》

全民健康素养水平显著提高，健康生活

方式普及程度显著提升，重大慢性病发

病率上升势头得到控制，重点人群健康

水平持续改善，健康保障能力明显增强，

公共卫生体系建设不断加强

全面开展健康促进行动；深入实施健康干预行动；持续优化健

康服务；全周期强化健康维护；加快建设健康环境；不断完善

健康保障；大力发展健康产业；积极推进健康村镇、校园、企

业等创建

《扬州市“十三五”

卫生与健康发展规划》

全面维护和增进人民健康，坚持在全省

“率先领先”的基本定位，深入推进“健

康中国扬州样本”建设，建成现代医疗

卫生健康服务体系

注重公平可及，建设现代公共卫生服务体系；落实计划生育政

策，构建有序的服务管理体系；创新体制机制，构建现代医疗

服务体系；强化制度建设和管理，构建现代医疗保障体系；规

范药品流通秩序，构建现代药品供应保障体系；提升治理能力，

构建现代医疗卫生监管体系；促进传承和创新，构建更加完善

的中医药服务体系；加强人才培养，构建卫生科技创新体系；

加强信息化建设，构建智慧医疗体系

表 2.1 与“人类”相关政策的目标及行动措施

23

行动成效

人民生活水平显著改善。截至 2020 年底，建档立卡低收入农户全部脱贫。城乡居民人均可支配收入分别达到 47202 元、

24813 元，比 2015 年分别增长 43.3%、49.3%。城乡居民收入比进一步降低。

粮食安全更加稳固。2020 年，粮食面积达 582 万亩，粮食总产量达 286.6 万吨，实现“十七连丰”，累计建设高标

准农田 155.9 万亩，绿色优质农产品占比达 75% 以上。

《扬州市加快推进

教育现代化实施意见》

《扬州市政府关于建立粮食

生产功能区和重要农产品生

产保护区的实施意见》

《扬州市全民科学素质

行动计划纲要实施方案

（2016 － 2020 年）》

《扬州市残疾人事业发展

“十三五”发展规划》

《市政府办公室关于进一步

加强全市饮用水水源地管理

与保护工作的实施意见》

全面实现各级各类教育发展目标，形成

充满活力、富有效率、更加开放、全面

支撑高质量发展的教育体制机制。教育

公平更加彰显，教育质量不断提升，教

育结构更加科学合理，优质教育资源更

加丰富，人民群众受教育机会进一步增加

形成布局合理、数量充足、设施完善、

产能提升、管护到位、生产现代化的

粮食生产功能区和重要农产品生产保护

区，确保扬州市粮食生产安全、重要农

产品生产基本稳定、农业基础设施更加

稳固

科技教育、传播与普及取得长足发展，

建成适应更高水平创新型城市建设需求

的现代公民科学素质组织实施体系、基

础设施体系、条件保障体系和监测评估

体系

到 2020 年末，全市残疾人社会保障体

系和服务体系更加完备，基本实现“学

有优教，劳有多得，病有良医，老有善

养，住有宜居，困有所帮”，残疾人生

存生活状况进一步改善，城乡残疾人家

庭人均收入稳定在全市人均收入水平的

80% 以上，残疾人基本生活总体达到小

康水平

到 2020 年，各地要建立双源供水或应

急水源，健全水源地管理机构、建立制

度、明确责任、落实经费、完善设施，

有效形成属地管理与部门联动机制，实

现水源地管理和保护的制度化、规范化、

信息化与法治化，做到管理科学规范、

应急处置有力、各项保障到位。全市饮

用水水源地供水保证率、水质达到或优

于 san 类比例均达到 98% 以上，水源

地水量充足、水质优良、水生态良好

全面提升学生综合素养；推进基础教育高质量发展；

深化职业教育产教融合发展；推进高等教育优化创

新发展；健全全民终身学习体系建设高素质教师队

伍；推进智慧教育建设；加强对外交流和合作

提高综合生产能力；发展适度规模经营；优化农业

产业结构；提升农业服务水平

实施青少年科学素质培养行动；实施农民科学素质

行动；实施城镇劳动者科学素质培养行动；实施领

导干部和公务员科学素质培养行动；实施科学教育

与培训基础工程；实施社区科普益民工程；实施科

普信息化建设工程

实施残疾人“基本保障提优计划”，提高残疾人生

活保障水平；实施残疾人“生存发展提优计划”，

提升残疾人参与社会能力；强化残疾人事业发展保

障措施，优化残疾人事业发展环境

科学编制水源地安全保障规划；规范进行水源地核

准；严格水源地保护区划定；规范设置水源地标牌

及隔离设施；着力强化饮用水水源保护区环境综合

整治；建立健全水源地管理保护体系；加大水源地

安全督查力度；定期开展水源地水量与水质安全评

估及风险排查；持续抓好应急水源地建设与管理；

切实加大监督和宣传力度

政策目标行动和措施

24

政策措施

在“繁荣”方面，为了确保所有人都能享受繁荣和充实的生活，并确保经济、社会发展与自然和谐相处，扬州市实施

了包括《关于加快推进新兴科创名城建设的工作意见》《扬州市“十三五”循环经济发展规划》《关于促进文化和旅游产

业融合发展的实施意见（2021·2023）》《“云上扬州”建设行动计划（2017·2020 年）》《扬州市推进智能制造及高端

装备产业发展行动计划（2017·2020 年）》《争创全省现代综合交通运输体系示范城市暨交通强省扬州行动方案》、《扬

州市职业技能提升行动实施方案（2019 － 2021 年）》《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施方案》等在内的

多个意见和计划（表 2.2）。

2.2.2 与“繁荣”相关的政策与行动

社会保障体系日益完善。城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由 2015 年的每人每月 105 元提高到 2020 年的

每人每月 175 元，城乡居民最低生活保障最低标准由 2015 年的每人每月 390 元提高到 2020 年的每人每月 710 元，城乡

基本养老保险、基本医疗保险覆盖率均达 98%。

教育水平不断提升。2020 年，全市 98.3% 的义务教育学校基本达省定办学标准，义务教育优质均衡达标比例达

75.5%。全市省三星以上高中达 100%。万人口普通类本二及以上达线率连续 4 年位居全省第一，以高考为重要标志的高中

教育质量稳居全省前列。创成省级现代化示范性职业学校 6 所、优质特色职业学校 2 所、中职领航职业学校建设单位 2 所、

现代化实训基地 15 个、现代化专业群 21 个。

医疗卫生服务水平加快提升，居民主要健康指标明显改善。全市现有国家级重点专科 1 个、省级重点专科 32 个，实现市、

县两级胸痛、卒中、创伤等“五大救治中心”全覆盖。推进紧密型医联体（县域医共体）建设，实现县域三级医疗机构全覆盖，

18 家农村区域性医疗卫生中心全部创成二级医院。居民平均预期寿命稳步增长，婴儿死亡率和 5 岁以下儿童死亡率分别降

至 2.14‰和 3.53‰。

水源地水质良好。全市列入考核的 10 个县级以上集中式饮用水源地达标率达到 100%。京杭运河扬州段水质总

体为优，国、省考断面水质全部达到Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类标准。

政策目标行动和措施

《关于加快推进新兴科创名城

建设的工作意见》

城市整体创新效能显著提升，科技基础

设施和公共服务平台构架基本建成，科

创人才资源加速集聚，科技创新生态系

统基本建成，到 2035 年，全市创新型

经济主导地位进一步巩固提升，产业核

心竞争力全面转向以科技创新为主，经

济发展动能得到根本转变

加快培育创新型优势产业集群；着力抓好科技创

新载体建设；加快构建“双创”人才高地；加速

提升企业创新能力；强化开放融合创新发展

《扬州市“十三五”循环经济

发展规划》

到 2020 年，“一基地三园区”的循环

经济产业布局基本形成，工业、农业、

服务业领域的重点循环产业链条基本构

建，覆盖全市域的资源回收体系基本建

立，一批循环经济示范工程建成推广，

循环经济发展水平走在全省前列，国家

循环经济示范城市全面创成

持续推进建设循环经济产业基地；加快培育循环经济产业园区；

完善生活垃圾资源化利用循环产业链；完善餐厨废弃物资源化

利用循环产业链；健全建筑垃圾再生利用循环产业链；构建再

生金属回收利用循环产业链；完善电子废弃物回收利用循环产

业链；完善废旧纺织品回收利用循环产业链；健全废旧汽车拆

解加工循环产业链；健全污泥综合处理循环产业链；完善废纸

综合利用循环产业链；完善医疗废弃物综合处置产业链；完善

农作物秸秆综合利用循环产业链；健全畜禽养殖综合利用循环

产业链；构建水产生态养殖循环产业链；构建循环型旅游服务

体系；推进餐饮住宿业绿色化发展；发展绿色现代物流体系

表 2.2 与“繁荣”相关政策的目标及行动措施

25

行动成效

经济转型速度持续加快。2020 年，扬州市人均地区生产总值突破 13 万元，在全国城市人均 GDP 排行榜中名列第 14 位，

超过宁波、南通、武汉、厦门、青岛等城市36。服务业增加值占 GDP 比重较 2015 年提高了 4.8 个百分点。建成省市级生

产性服务业集聚（示范）区 57 个，其中，省级集聚（示范）区 14 家，总量位居全省第六。旅游业年总收入突破 1000 亿元。

《关于促进文化和旅游产

业融合发展的实施意见

（2021-2023）》

《“云上扬州”建设行动计

划（2017-2020 年）》

《扬州市推进智能制造及

高端装备产业发展行动计

划（2017-2020 年）》

《争创全省现代综合交通

运输体系示范城市暨

交通强省扬州行动方案》

《扬州市职业技能提升行

动实施方案

（2019 － 2021 年）》

《关于建立更加有效的区域

协调发展新机制的实施方案》

至 2023 年，全市年旅游接待总人数超

过 1 亿人次，旅游收入超过 1300 亿元，

规上文化企业超过 550 个，文化产业、

旅游业增加值占地区生产总值的比重分

别达到 5% 和 9%

通过项目建设，构建共享开放的数据资

源体系、融合通用的共性支撑体系和安

全可控的网络安全体系，在惠民服务、

城市治理、产业创新等多个领域发挥示

范作用，成为国家新型智慧城市的示范

智能制造投资更加优化；智能制造能力

显著增强；高端装备规模大幅提升；高

端装备技术不断突破

到 2025 年，形成高速铁路、高速公路、

高等级航道等国家主流交通方式主干线

十字交汇的区域性交通枢纽格局，创成

全省现代综合交通运输体系示范城市，

基本实现交通运输现代化，实现“9631”

交通圈，实现区域交通、城乡交通一体

化发展

把职业技能培训作为保持就业稳定、缓

解结构性就业矛盾的关键举措，作为经

济转型升级和高质量发展的重要支撑，

大规模开展职业技能培训，到 2021 年

底，全市技能劳动者占就业人员总量的

比例达到 28% 以上，高技能人才占技

能劳动者的比例达到 30% 以上

到 2035 年，建立与基本实现现代化相

适应的区域协调发展新机制，为建设现

代化经济体系和满足人民日益增长的美

好生活需要提供重要支撑；到本世纪中

叶，区域协调发展新机制在完善区域治

理体系、提升区域治理能力、实现全市

人民共同富裕等方面更加有效

加快重点文旅项目建设，强化城市 IP 营销推广，

完善现代公共服务体系，推动文旅市场健康发展，

增强文旅融合发展保障

建设扬州大数据中心、城市运行管理平台；推进“云

上扬州”安全体系的构建和安全运营能力的提升；

开展健康大数据共享应用、建成统一的生态环境监

测管理大平台等

实施四大工程，推进智能制造；实施四大行动，发

展高端装备；强化四大支撑，完善产业生态

实施综合交通网络优化完善行动；实施交通运输服

务提质增效行动；实施行业治理能力效能提升行动

加强岗位技能提升培训和转岗转业培训；加强就业

重点群体职业技能提升和创业培训；提升高危行业

领域和特种作业人员安全技能；发挥企业培训主体

作用；扩大职业院校培训规模；支持社会培训和评

价机构开展培训和评价工作

构建定位清晰特色鲜明的区域协调发展机制；健全

市场一体化发展机制；深化区域合作机制；优化区

域互助机制；健全区域利益补偿机制；完善基本公

共服务均等化机制；健全区域政策调控机制；强化

区域发展组织保障机制

政策目标行动和措施

36.《扬州晚报》- 扬州 .http://www.yznews.com.cn/wap/2021-10/03/content_7318283.html.

26

政策措施

在“地球”方面，扬州市统筹推进生态文明建设，落实 SDGs 相关指标。通过发布一系列规划文件，基本明确了生态

环境建设的顶层设计，并通过推动经济转型发展，实施可持续消费和生产、可持续管理自然资源、采取气候变化行动等措

施全方位、多层次推进生态环境建设。扬州市主要实施了包括《扬州市打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案》、《市政

府办公室关于扬州市打好污染防治攻坚战进一步做好“减煤”工作实施意见》《扬州市生态河湖行动计划（2018-2020 年）》

《扬州市长江入河排污口排查整治专项行动工作方案》《扬州市长江保护修复攻坚战行动计划实施方案》和《扬州市区防

范和应对低温雨雪冰冻灾害天气工作预案》等多项意见和计划（表 2.3）。

2.2.3 与“地球”相关的政策与行动

政策目标行动和措施

《扬州市打赢蓝天保卫战三年

行动计划实施方案》

到 2020 年，二氧化硫、氮氧化物、

VOCs 排放总量均比 2015 年下降 20%

以上；PM2.5 浓度比 2015 年下降

20% 以上，空气质量优良天数比率达

到 73.9%，重度及以上污染天数比率比

2015 年下降 25% 以上；确保全面实现

“十三五”约束性目标

调整优化产业结构，推进产业绿色发展；加快调

整能源结构，构建清洁低碳高效能源体系；积极

调整运输结构，发展绿色交通体系；优化调整用

地结构，推进面源污染治理；实施重大专项行动，

大幅降低污染物排放；强化区域联防联控，有效

应对重污染天气；健全法律法规体系，完善环境

经济政策

在全省率先建设地方技术交易市场，全市技术合同成交额从 2015 年的 21.65 亿元跃升至 2020 年的超 100 亿元，技术交易

市场连续三年在全省技术市场综合排名第一。

创新能力不断提升。2020 年，全社会研发投入占 GDP 比重达到 2.5%，万人发明专利拥有量达 18，科技进步贡献率

达到 65%。全市高新技术企业超 1600 家，高新技术产业产值占规上工业产值比重达到 48%，战略性新兴产业增加值占

GDP 比重达到 18%。累计建成各类科技产业综合体超过 600 万平方米，累计入驻企业超过 5000 家，引进各类创新创业人

才 50000 多名，形成“众创苗圃—孵化器—加速器—众创社区—双创基地”完整创业创新孵化链条。

公共文化服务体系更加健全。创新打造 24 小时城市书房，全市共建成开放城市书房 50 家，每年走进城市书房阅读的

人数规模达 180 多万人次，“上有天堂，下有书房”成为扬州新城市文化标识。扬州入选第二批江苏省书香城市建设示范市。

建成农村（社区）综合文化服务中心 1325 个，全市所有文化馆、图书馆均达国家一级馆标准。累计建成 486 非遗集聚区、

中国淮扬菜博物馆等各类非遗场馆 70 多个，获评 4 个国家级文化产业类基地（园区）和 4 个省级文化产业类基地（园区），

扬州江广智慧城评选为省级重点文化产业示范园区。

现代综合交通体系初步成型。连淮扬镇高铁建成通车，长江 -12.5 米深水航道二期工程竣工运行，江广高速改扩建工程、

宿扬高速建成通车，实施京沪高速公路扩建、五峰山过江通道公路接线、龙潭过江通道、京杭运河绿色航运示范区、扬泰

国际机场扩建等一批重大交通工程，全面开工建设城市快速路网，文昌路西延工程、南部快速通道、金湾路等建成通车。

新改建“四好农村路”1600 千米、农桥 400 座、农村公路生命安全防护工程 1900 千米，行政村双车道四级公路覆盖率、

镇村公交开通率达 100%。

表 2.3 与“地球”相关政策的目标及行动措施

27

行动成效

截至 2020 年底，全市化工园区规划面积由 22.57 平方千米压减至 9.6 平方千米，累计关停退出化工企业 501 家。

长江生态岸线占比从 2018 年的 47.5% 提升至 2020 年的 56.9%。全力打好蓝天、碧水、净土保卫战，与 2015 年相比，

PM2.5 浓度下降 34.5%，空气优良天数比例上升 12.2 个百分点，省考以上断面优良率提高到 84.4%，城市建成区基本完成

黑臭水体整治任务，劣Ⅴ类水体比例从 17.8% 改善为无劣Ⅴ类水体。全面建立河湖长制，河湖面貌明显好转。创成国家生

态市、国家水生态文明城市、国家节水型城市。国家森林城市通过复查，林木覆盖率达 24%。

《市政府办公室关于扬州市打

好污染防治攻坚战进一步做好

“减煤”工作实施意见》

《扬州市生态河湖行动计

划（2018·2020 年）》

《扬州市长江入河排污口排查

整治专项行动工作方案》

《扬州市长江保护修复攻

坚战行动计划实施方案》

《扬州市区防范和应对低

温雨雪冰冻灾害天气

工作预案》

以 2016 年为基数，到 2018 年底全市非

电行业（含自备电厂）累计削减煤炭总

量 45 万吨

通过全面实施生态河湖行动，到 2020

年，基本建成“互联互通、功能良好、

水质达标、生态多样”的现代河湖水系，

全市水环境质量明显改善，群众满意度

和获得感明显提高

通过落实“查、测、溯、治”四项重点任务，

全面掌握长江干流扬州段入河排污口的

排放现状，有序推进入河排污口整治，

进一步完善长效监管机制，强化地方主

体责任，确保入河排污口排放状况得到

改善，努力提升长江生态环境保护水平

长江干流、主要入江支流及重点湖库的

湿地生态功能得到有效保护，生态用水

需求得到有效保障，生态环境风险得到

有效遏制，生态环境质量持续改善。到

2019 年底，主要入江支流控制断面全面

消除劣Ⅴ类，市区建成区黑臭水体基本

消除。到 2020 年底，全市水质优良（达

到或优于Ⅲ类）的省考以上断面比例达

到 71.9%，县级及以上城市集中式饮用

水水源水质优良比例高于 98%

通过低温雨雪冰冻灾害工作预案的制

定，重点针对以下几个方面加以防范和

应对，最大限度地避免和减轻低温雨雪

冰冻灾害对城市运行和人民群众生产生

活造成的影响和危害

压降煤炭消耗、实施严格管控措施；大力整治燃煤

锅炉；加快产业升级转型；切实提高燃料用煤质量；

严控新增产能；发展可再生能源

加强水安全保障；加强水资源保护；加强水污染防

治；加强水环境治理；加强水生态修复；加强水文

化建设；加强水工程管护；加强水制度创新

摸清入河排污口底数，开展入河排污口监测，进行

入河排污口污水溯源，整治入河排污口问题

强化生态环境空间管控，严守生态保护红线；排查

整治排污口，推进水陆统一监管；加强工业污染治

理，有效防范生态环境风险；持续改善农村人居环

境，有效遏制农业面源污染；补齐环境基础设施短

板，保障饮用水水源水质安全；加强航运污染防治，

防范船舶港口环境风险；优化水资源配置，有效保

障生态用水需求；强化生态系统管护，严厉打击生

态破坏行为；全面推进突出问题整改，着力修复长

江生态环境

明确低温雨雪冰冻灾害防御警戒期，制定防范应对

低温雨雪冰冻灾害工作预案，加强应急队伍保障，

落实物资装备保障，加强新闻媒体宣传，强化社会

动员

政策目标行动和措施

28

行动成效

扎实推进法治扬州建设，荣获全国“六五”普法先进市、全国法治城市创建先进市。地方立法进程持续推进，全省首

部开放式公园立法《扬州市公园条例》出台。市域社会治理现代化工作扎实推进，建立市县乡三级联动城乡日常管理机制，

成立全国首家市域社会治理现代化指挥中心。创新网格化精细化社会治理，积极打造古城网格化社会治理示范样板，形成

文昌花园、琼花观、安平社区等一批在全国全省有影响的基层典型。荣获全国创新社会治理示范城市。平安扬州建设有序

推进，安全生产机制不断完善，公众安全感连续 17 年保持在 95% 以上，群众安全感持续提升，成为全国全省最安全地区

之一。

政策措施

在“和平”方面，为了促进没有恐惧和暴力的和平、公正和包容的社会，扬州市实施了包括《扬州市城市安全发展行

动计划（2018·2020 年）》《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建

设的实施意见》《扬州市突发事件应急体系建设“十三五”规划》在内的多个意见和计划见（表 2.4）。

2.2.4 与“和平”相关的政策与行动

表 2.4 与“和平”相关政策的目标及行动措

《关于推进安全生产领域

改革发展的实施意见》

《关于加强中小学幼儿园

安全风险防控体系建设的

实施意见》

《扬州市突发事件应急体

系建设“十三五”规划》

有效防范重特大生产安全事故，控制较

大生产安全事故，压降生产安全事故总

量，防治职业病。到 2030 年，实现安

全生产治理体系和治理能力现代化，全

民安全文明素质全面提升，安全生产保

障能力显著增强

按照统筹协调综合施策、以人为本全面

防控、依法治理长效监督、分类应对有

效处置的原则，建立科学系统、扎实有

力的学校安全风险防控体系，完善相关

制度和机制，形成学校安全风险预防、

管控与处置体系

建成与公共安全风险相匹配、覆盖应急

管理全过程和全社会共同参与的突发事

件应急体系，切实提高预防和应对突发

事件整体水平，最大程度地减少突发事

件及其造成的危害

健全落实安全生产责任制；改革安全监管监察体制；

大力推进依法治理；建立安全预防控制体系；加强

安全基础保障能力建设

完善学校安全风险预防体系；完善学校安全风险管

控机制；完善学校安全事故处理和风险化解机制

加强应急组织体系、安全体系、监测预警体系、应

急预案体系、应急队伍体系、综合保障体系、恢复

重建体系、应急宣教体系建设

政策目标行动和措施

《扬州市城市安全发展行动计

划（2018·2020 年）》

到 2020 年，基本健全以安全生产为基

础的综合性、全方位、系统化的城市安

全发展体系，形成共建共治共享的城市

安全社会治理格局，城市安全发展水平

明显提升

坚持将安全发展作为城市发展的前置条件；全面夯

实城市安全基础；聚焦强化城市重点行业领域安全；

全面强化城市应急管理和救援；全面强化网络安全

保护和监督管理

29

2.2.5 与“伙伴关系”相关的政策与行动

政策措施

在“伙伴关系”方面，成立扬州市推进“一带一路”建设工作领导小组，积极参与国家“一带一路”和长江经济带建

设，主动对接长三角区域一体化、宁镇扬一体化建设。全面执行外资准入前国民待遇加负面清单管理制度。大力实施“530”

招商行动计划，推进“6+X”招商。与世界运河历史文化城市合作组织（WCCO）、国内外运河城市、国际知名运河管理机

构合作，积极承办世界运河城市论坛。积极缔结友好城市关系，结交友好交往城市，大力拓展对外经贸、教育、文化、旅

游等领域交流合作见（表 2.5）。

表 2.5 与“伙伴关系”相关的项目与行动

合作方合作项目主要行动

市发改委、江苏邗建集团有限公司、扬州

世界运河历史文化城市合作组织文化发展

基金会等

世界运河历史文化城市合作组织（WCCO）、

国内外运河城市、国际知名运河管理机构

日本、美国、德国等 15 个国别

23 个友好城市

加拿大、德国、韩国等 30 个国别

50 个友好交往城市

扬州市“一带一路”

发展促进会

世界运河城市论坛等

友好城市

友好交往城市

政策对接、咨询、信息、投融资、会员培训、促进

合作、国际交流等

促进运河城市间经济文化交流，共享发展经验，推

动互利合作，促进运河城市共同发展和繁荣

积极开展在政治、经济、科技、教育、文化、卫生、

体育、环境保护和青少年交流等各个领域的交流合作

进行投资、贸易、文化、教育等多方面的人员来往、

资金流动、信息融通等多种形式交往

行动成效

在江苏省内率先成立了市级“一带一路”综合推进服务平台——扬州市“一带一路”发展促进会，扬州市经济技术开

发区成为国家级 “一带一路”产能合作园区——中阿（联酋）产能合作示范园股东。扬州城控集团、市开发区总公司分别

成功发行 3 亿美元境外债，汤汪污水处理厂三期工程成功申请 4000 万欧元德国政府贷款。全市已有 100 多家制造业企业“走

出去”，海外项目遍及各大洲，海外工程市场基本形成东南亚、中东和非洲三足鼎立格局。建成扬州市“一带一路”项目库，

并与国家、省重点项目库实现了对接。新落户法国圣戈班建筑材料、德国赛夫华兰德汽车零部件、芬兰瑞特格散热片等世

界 500 强及跨国公司项目 31 个。与日本、美国、德国等 15 个国别 23 个城市缔结友好城市关系，建立了 30 个国别 50 个

友好交往城市。携手与全球 60 余个运河城市组成了国际运河城市联盟，已连续举办 14 届世界运河城市论坛，两次承办世

界运河大会，建立世界运河之度。荣获世界美食之都、东亚文化之都等称号。

30

2.3.1 明确顶层设计，强化政策保障

2.3.2 坚持创新驱动，优化经济结构

长期以来，扬州市始终以可持续发展理念指引“十三五”、“十四五”等国民经济和社会发展规划的编制和实施，按

照五位一体总体布局，全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设。在经济领域先后颁布实施了《关于加快推进新

兴科创名城建设的工作意见》《扬州市推进智能制造及高端装备产业发展行动计划（2017·2020 年）》《关于促进文化和

旅游产业融合发展的实施意见（2021·2023）》。社会领域出台了《关于全面推进健康扬州建设的实施方案》《 “十三五”

卫生与健康发展规划》《扬州市加快推进教育现代化实施意见》。文化领域实施了《 “十三五”文化发展规划》《历史文

化名城保护规划 (2015·2030)》。生态领域编制了《扬州市生态河湖行动计划（2018·2020 年）》《打赢蓝天保卫战三年

行动计划实施方案》《扬州市长江入河排污口排查整治专项行动工作方案》等政策方案。扬州市通过强化政策引领，为全

球可持续发展目标的实现提供了坚强保障。

扬州市始终把创新引领高质量发展摆在重要位置，积极贯彻落实新兴科创名城建设战略部署，以智能化技改项目为依

托，大力推进智能制造和工业化、信息化深度融合，创新发展，助推产业转型升级。坚持把培育发展战略性新兴产业。放

在调结构、促转型的突出位置，进一步完善战略性新兴产业发展体系。结合“323+1”先进制造业集群企业的现实需求37，

大力推动科技创新与产业转型有机融合，推进建设自主可控的先进制造业体系，并把先进制造业项目作为主攻点、主抓手，

开展了一系列行动，取得了明显成效。全市战略性新兴产业增加值占 GDP 比重持续提升，先进制造业对全部规上工业总产

值的贡献率显著提升，龙头企业对经济发展的支撑带动作用明显增强，经济结构逐渐优化。

37. “323+1”产业集群：“3”是指汽车及零部件、高端装备、新型电力装备等 3 个千亿级集群；“2”是指微电子及软件和信息服务业、

高端纺织和服装等 2 个五百亿级集群；“3”是指海工装备和高技术船舶、生物医药和新型医疗器械、食品等 3 个百亿级集群；“1”是指

航空产业集群 .

2.3 扬州市推进可持续发展的经验

扬州在落实《2030 年可持续发展议程》，推进城市经济、社会、文化、生态文明建设以及促进对外交往等方面开展

了大量工作，对其成功经验的总结凝练可为世界运河城市可持续发展提供借鉴。

31

2.3.3 提升公共服务，增进民生福祉

2.3.4 注重文化引领，彰显运河魅力

自由、平等、公正、法治、包容、多元、开放等这些现代公民社会价值观已成为扬州市的社会主流价值观，是扬州经

济社会全面、均衡发展的重要保证。近年来，扬州市持续优化提升公共服务，合理规划布局城市公园体系，建设公园城市，

实施老旧小区综合整治，大力推进颐养示范社区建设，创新推进具有扬州特色的网络化精细化社会治理，24 小时不打烊为

市民提供全方位民生服务，并不断推动改革发展成果共建共享，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

扬州历来高度重视大运河文化遗产保护与传承，作为大运河“申遗”牵头城市，联合沿线 35 个城市推动大运河成功

列入《世界遗产名录》。作为全国唯一全域划入大运河文化保护传承利用规划核心区的地级城市，扬州建成开放扬州中国

大运河博物馆、完成了运河三湾生态文化公园改造提升等工程，还通过建设传统文化重点传承保护基地、打造非遗集聚区、

成立文化名师工作室等多种举措，创造性地传承传播运河文化。2009 年发起成立的世界运河历史文化城市合作组织（WCCO），

通过举办世界运河城市论坛和世界运河大会，推动运河文化走向世界。运河文化已成为扬州的重要文化符号，成为“扬州

是个好地方”的重要支撑。扬州保护与传承大运河文化遗产的实践契合了全球可持续发展目标的理念，为世界运河城市推

动落实全球可持续发展目标，进一步努力保护和捍卫世界文化遗产提供了经验借鉴。

2.3.5 秉持生态优先，提升环境质量

2.3.6 加强开放合作，共享发展经验

扬州积极践行绿水青山就是金山银山理念，率先规划建设江淮生态大走廊并上升为省级战略，为大运河构筑了坚强有

力的生态安全屏障。扎实开展长江大保护，化工园区规划面积由 22.57 平方千米压减至 9.6 平方千米，累计关停退出化工

企业 462 家，沿江沿湖列入退捕范围的 3974 名渔民全部上岸。扬州始终坚持把良好的生态环境作为最普惠的民生福祉，

全力打好蓝天、碧水、净土保卫战，持续推进“喝上干净水、吃上放心菜、呼吸上新鲜空气”等基本民生工程，深入开展

美丽田园乡村建设，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。扬州始终将治水作为“为政之要”，形成了“治城

先治水”的工作经验。扬州实践证明，生态优先、绿色发展既是民意也是民生。

开放是生产要素尤其是高品质生产要素自由流动的基础，也是聚集优质生产要素的基础；合作可以促进分享发展红利，

降低发展成本。扬州始终秉持开放、共赢的姿态推进 SDGs，与日本、美国、德国等 15 个国别 23 个城市缔结友好城市，

还建立了 30 个国别 50 个友好交往城市关系，携手全球 60 余个运河城市开展国际运河城市文化合作，积极承办了第六届

中国—中亚合作论坛、世界地理标志大会、鉴真国际半程马拉松赛、国际汽车轻量化大会等国际性活动，建设世界运河之都、

荣获世界美食之都、东亚文化之都等称号，城市知名度和国际影响力显著提升。扬州通过加强与国外政府机构、国际组织、

企业、研究咨询机构、民间社会团体等的多层次、宽领域、多方式的交流与合作，共享各方经验与应对挑战，共同推动了

全球可持续发展目标的实现。

32

33

本章摘要：

联合国发布的评估指标体系更适用于国家层面的评估，部分国际组织和

非政府机构开发的城市 SDGs 评估指标体系也难以胜任运河城市的评估，针

对运河城市层面的评估方法需要基于联合国指标体系和众多基于城市层面的

指标体系再次开发与运河城市数据基础相适应的方法学。本章开发了基于 5P

的、适用于运河城市 SDGs 进展评估的方法学。该方法学建立了包含 87 个指

标的评估指标体系；明确了评估时间为 2000·2030 年，并对所有指标进行相

对于 2000 年的实施进展评估和相对于 2030 年的目标差距评估。用定量计算

和图形方式，客观描述和展现评估指标以及总体目标的实现进展。

34

3.1 建立运河城市 SDGs

实施进展评估方法学的必要性

3.2 基于 5P 理念的运河城市 SDGs

进展评估理论

运河城市是实现 2030 年全球可持续发展目标的重要内容

运河是人类在与大自然相处过程中的卓越创造，是人类文明的伟大见证。运河孕育了文化、催生了城市、滋长了生灵，

全球有许多城市孕育、发端于运河，起于运河、繁荣于运河。38运河城市依托运河所具有的航运交通、输水供水、灌溉、

防洪排涝、生态、文化遗产等功能形成了优越的区位交通条件、完备的产业体系、安全宜居的生活空间、风光秀丽的生态

环境、多元包容的文化内涵，是全球城市可持续发展的典型代表。此外，运河城市依水而建、缘水而兴、因水而美，水是

运河城市最重要的资源，是运河城市可持续发展的核心。“水”是 2030 年全球可持续发展议程的重要内容，SDGs 目标 6

关注清洁饮水，目标 11、13、14、15 等也均与水有关，运河城市治水、护水、节水、用水的实践与 SDGs 理念高度契合。

作为城市的典型代表，运河城市的可持续发展将对全球城市实现可持续发展产生重要推动作用。

运河城市 SDGs 进展评估不能直接套用已有 SDGs 评估方法

自 1987 年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中提出可持续发展概念以来，可持续发展评估方法及指

标体系层出不穷。但由于对可持续发展概念内涵的理解差异，在评估方法、指标选择、权重确定等方面都存在较大的争议，

也很难形成全球公认的或者被普遍应用的方法学。2015 年联合国《2030 年可持续发展议程》以及后续发布的包含 231 个

指标的评估指标体系通过建立标准体系，推进评估方法的统一和评估结果的可比性。但全球 SDGs 目前的指标多针对国家

层面，城市层面缺乏相应统计数据，且在目标的选取方面，以评估国家实施进展为目的的指标，不完全适合在城市层面应用。

此外，已有城市层面的 SDGs 评估指标体系，如可持续发展解决方案网络（SDSN）开发的应用于美国城市、欧洲城市的指

标体系关注的城市的总体特征，未聚焦于运河城市的典型特征，也难以直接用来评估运河城市。因此需要按照运河城市的

特点，聚焦运河城市可持续发展的关键领域和环节，构建基于联合国 SDGs 评估指标体系的，适合评估运河城市可持续发

展进展评估的创新方法学。

对运河城市 SDGs 实施进展进行评估，既是促进运河城市可持续发展的重要驱动力，也是实现 2030 年全球可持续发

展目标的重要内容，具有重要的现实意义。SDGs 231 个指标与城市层面所具有的统计指标对接并不理想，有超过一半的

SDGs 指标在城市层面缺乏数据支持，部分国际组织和非政府机构开发的城市层面评估指标体系未聚焦运河城市的典型特

征，难以胜任运河城市的评估。因此，运河城市层面的评估不能直接套用全球 SDGs 或已有的城市层面的进展评估方法，

需构建全新的运河城市 SDGs 实施进展评估体系。本章将基于 5P 理念，即以人为中心、全球环境安全、经济持续繁荣、社

会公正和谐、合作共赢等，聚焦运河城市的典型特征，构建运河城市 SDGs 实施进展评估的方法学和指标体系。

综合指数评估方法：可比性较弱

综合指数评估方法是传统可持续发展评估中最为常用的方法。可持续发展寻求的是经济效率、社会公平和环境可持续。

3.2.1 传统可持续发展评估方法及其缺陷

38. 全球运河城市百个古镇聚首扬州共议可持续发展 [EB/OL]. 浙江在线 , https://china.zjol.com.cn/gnxw/201805/t20180516_7280844.shtml.

35

理论基础：生态文明范式下的可持续发展理论

经过较长时期的探索，可持续发展经济学虽取得了一定进展，但受制于工业文明研究范式，其理论和方法依旧难以实

现突破。摆脱目前的理论和方法困境，需要实现发展范式的转型，超越工业文明范式，探索生态文明范式，聚焦人与自然

和谐的目标，实现理论认知、研究方法和决策实践的全面提升。中国在“生态文明”上的理念创新与制度创新对于全球实

现《2030 年可持续发展议程》具有重要启示和借鉴意义。在中国的经济社会转型过程中，也出现了价值观念的转变，环境

已不再被视为没有价值，而是被当成社会福利和生产力的重要组分。中国关于“环境就是民生”“绿水青山就是金山银山”

的科学论断，深刻阐述了经济与生态在演进过程中的相互关系，体现了辩证统一的思想，明确认可并重视自然价值。

可持续发展的核心要义，是要解决好人与自然和谐共生问题。人类活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就

3.2.2 基于 5P 理念的运河城市 SDGs 评估理论

39. 潘家华 . 可持续发展经济学再思考 [N].《人民日报》,2015-06-29(022).

因此，常用的可持续发展评估也是基于 3E 目标的评估体系，即通过选择一些相关指标，对一个城市的经济效率（Economy）、

社会公平（Equality）、环境可持续（Environment）三大目标的具体实现情况进行评估。其中，经济效率在宏观和微观层

面分别表现为经济高速增长和利润最大化；社会公平涵盖代内公平和代际公平两个层面；环境可持续更关注后代发展的需

要。有研究以 3E 评估框架为基础，进一步提出了资源、生态、环境、人口、经济、社会等更多维度的评估体系，也有研究

将 3E 概括为资源环境投入和经济社会产出、可持续发展状态因素和动力因素等更少维度的评估体系，但总体上还是以 3E

框架为主。这些综合所有指标的评估体系的评估结论则往往因为测度的主观差异而不可比。包含多项目标的指标体系需要

通过构建加权的方式进行降维以求得一个复合指标综合反映个项进展，即通过将目标作无量纲化处理，使目标值具有一定

的可比性，从而实现多目标管理。综合指数评估方法，由于指标选择、加权降维等避免一定的主观性都比较困难，因此，

不同团队间的研究结果可比性不是很好。

货币价值评估方法：适用性较差

货币价值评估，就是通过将各种资产、产品以及服务转化为货币价格对一个城市不同发展时期的总体价值进行评估，

即对可持续发展的资源环境等基本要素进行货币化市场价值核算，各要素价值加总后就可以得出城市可持续发展总体状况。

货币价值评估方法克服了多元目标测度的困难，但是该方法未能获得学界和社会各界的普遍认可，主要有三方面的原因：

一是缺乏伦理价值基础，一个人的健康乃至生命，一个物种的消失，其市场价值评估缺乏伦理基础；二是缺乏科学信息，

如土壤重金属污染、空气污染等环境问题的危害性有多大，目前研究获得的信息尚不足以支撑市场选择；三是要素选择和

评估方法过于复杂，由于对可持续发展要素的分类不同，各要素的货币化测算方法不同，整体评估也就存在较大差异。39

传统评估方法的理论缺陷：工业文明发展范式

事实上，现有的可持续发展评估方法，无论是综合指数评估方法还是货币价值评估方法，均源于古典经济学效用价值论，

即功利主义伦理价值观，是工业文明发展范式的可持续发展经济学理论的具体应用，过于注重当前的经济增长，弱化了环

境可持续和代际公平目标。工业文明发展范式，在理论与方法上都存在一些根本性缺陷：一是坚持以人类为能动主体的一

元论，把自然看作无生命状态的客观实体，资源节约和生态环境保护的目的是确保人类消费物品的永续供给，忽视了人与

自然之间共生、共赢、共荣的内在统一性；二是由于信息不足和认知差距，未来收益具有很大的不确定性，无法有效考虑

后代人的需要，或者只要不涉及当代人需要满足的资源都被视为没有保护的必要和价值，而不考虑子孙后代的需要，这些

认识都严重损害了环境的可持续性。因此，不论是基于 3E 的传统综合指数评估方法，还是生态环境价值货币化评估方法，

其定位与落脚点均在发展，又主要以经济增长来测度发展，从而导致评估理论体系构建中环境可持续和代际公平目标被忽

视或弱化，环境可持续的现实挑战越发严峻。

36

理论创新：突破了对可持续发展的传统理解

从要素构成来看，基于 5P 理念的可持续发展理论显然超越了传统可持续发展的 3E 认知范畴，增加了保障（社会公正

和谐）和执行（提升伙伴关系）这两个实施要素。如果说社会公正和谐更多的是国内或区域内部的治理目标的话，那么提

升伙伴关系所强调的更多的是国际层面或跨区域层面的治理架构支撑。如果说 3E 是各自较为独立的发展目标，那么 5P 就

是一个相互协同关系，新增的保障和执行就是基本前提和重要支撑，各要素之间互相促进。

从要素内涵来看，5P 的内涵比 3E 更为丰富，政策指示性也更强。其中，人类维度，除了强调传统的社会公平，更加

突出每个人，目标是“一个不落下”；地球维度，除了传统的资源环境，更加突出生态系统稳定的重要性；经济维度，除

了传统的总体繁荣，更加突出所有人的繁荣，更加侧重绿色繁荣。

表 3.1 可持续发展评估方法论的比较

Green-GDP 3E SDGs-17G SDGs-5P

劳动价值论劳动价值论自然价值论自然价值论

经济利润最大化社会福祉最大化社会福祉和可持续发展

多关注人和自然多关注人和自然

社会福祉和可持续发展

伦理认知

目标函数

制度设计

评估维度1 维3 维17 维5 维

理论基础

工业文明范式下的环

境外部性理论、资源

经济学理论

多保护资本，少关注

人和自然

多保护资本，少关注

人和自然

工业文明范式下的可

持续发展经济学理

论、生态经济学理论

生态文明范式下的可

持续发展理论

生态文明范式下的可

持续发展理论

会遭到大自然的报复。生态文明发展范式下的可持续发展理论，就是突出强调要尊重自然、顺应自然，促进人与自然的和谐，

而不是功利主义地改造和破坏自然。当然，生态文明并不是对工业文明范式的简单否定，而是对其进行改造、创新和发展，

生态文明追求人与自然和谐共存、共生、共荣的伦理价值，寻求生态公正和社会公正，并在实现物质文明的同时更加注重

保护生态环境、控制污染物和温室气体排放，以及实现自然资源高效利用。因此，生态文明范式下的可持续发展评估理论，

需要寻求社会和生态公正、保障生态安全，而不是简单的需求导向的社会公平；需要追求人与自然的和谐，而不是环境的

货币化或资产收益最大化。40

理论框架：全新的 5P 评估体系

在联合国可持续发展目标的 5P 理念下构建的 SDGs-5P 评估体系是一项重要创新，既是对传统的经济·社会·环境三维

度可持续发展框架和单一维度 Green-GDP 框架的超越和发展，也是对 SDGs-17G 的多维评估框架的浓缩和提升。具体而言，

基于人类、繁荣、地球、和平、伙伴关系 5 个维度构建的 SDGs-5P 评估体系，在伦理认知、理论基础、目标函数、制度设

计等方面延续并创新了 Green-GDP、3E、SDGs-17G 的评估方法（如表 3.1 所示）。

40. 潘家华 . 可持续发展经济学再思考 [N].《人民日报》，2015-06-29(022).

37

运河城市 SDGs 实施进度的评估就是在一定的理论指导下构建运河城市可持续发展评估指标体系，收集评估指标的状

态信息，基于评估计算方法对运河城市的 SDGs 实施进展情况进行分析。因此，指标选择尤为关键，不同的评估指标体系

会针对评估体系研究目标及构成要素特点明确指标选择的指导思想。本研究指标选择将基于以下三方面考虑：（1）SDGs

231 个指标中城市适用的指标；（2）五年规划、各类城市规划及运河相关规划中的发展指标；（3）尚未进入统计序列但

对于运河城市发展具有前瞻性、指引性的指标。

包含 SDGs 指标中城市适用的指标

SDGs 共有 231 个具体评估指标。由于 SDGs 是针对国家层面的可持续发展进程评估指标，有些指标在城市层面并不

适用，因此，基于 5P 的评估指标体系构建中将 SDGs 中不适合城市层面评估考核的指标进行剔除。

五年规划、各类城市规划及运河相关规划中的发展指标

规划引领城市发展已经成为基本共识。中国通过连续实施若干个“五年经济和社会发展规划纲要”，不仅指引了城市

发展路径，也积累了评估城市发展的数据基础。各个城市五年规划纲要的数据一般具有连续性，可以比较好地评估相关领

域的动态演化趋势。五年规划纲要之外，城市建设各个领域在不同职能部门的推动下，也会开展各种专项规划，如空间形态、

经济发展、环境保护、社会福利等，这些指标会因为不同城市在不同的发展阶段工作重点任务的差异，有选择性地进入五

年规划纲要，即便没有进入五年规划纲要的指标，也具有统计基础。此外，各地也会出台运河相关的规划，明确运河的功

能定位、保护传承、开发利用等方面的要求，对于运河城市发展具有一定的指导意义，可以纳入本课题指标体系以平衡展

示各方面工作。

前瞻性指标

有一些指标目前并没有进入统计序列，但能充分体现可持续发展的概念实质，能反映指标间的关联性，解决问题的系

统性以及对未来城市发展的引领性，这样的指标，本研究也将基于数据基础适当纳入。如脱钩指数可以综合反映经济社会

发展与环境资源消费的弹性，虽然该指数没有时间序列的统计，但基于其他相关指标也能进行匡算，可以纳入评估指标体系；

景观破碎度指标可以综合反映城市空间规划、功能分区等与自然生态系统的和谐程度，虽然缺乏历史数据统计基础，但可

以通过不同时期的遥感影像数据获得评估数值。这些指标的选择往往具有一定的价值倾向，蕴含了对某个领域或某项工作

的特别关注或重视，通过科学设定发展目标值可以实现对城市发展相关领域工作的规划和指引。

（1）运河城市 SDGs 评估特色指标

很多城市发端于运河，运河为这些城市的经济发展、社会和谐、文化繁荣、生态保护做出了重要贡献，进而在一定程

度上推动着城市的可持续发展进程。为了彰显运河城市的鲜明特征，充分展示运河在城市可持续发展进程中的作用，本研

究基于运河的保护、研究、传承、文化弘扬和利用五个维度，创造性地开发了运河城市可持续发展进程评估的特色指标体系，

如表 3.2 所示。

3.3 基于 5P 理念的运河城市

评估指标体系和方法学

3.3.1 指标选择的原则

3.3.2 基于 5P 理念的运河城市 SDGs 评估指标体系

38

表 3.2 运河城市 SDGs 进展评估特色指标

评价维度指标名称指标编号SDGs

运河水质良好水体比例PPL-C060203

PST-C110401

PST-C110402

PST-C110404

PST-C110405

PLN-C150202

PLN-C150203

PST-C090501

PST-C110406

PPL-C040702

PST-C110407

PST-C110409

PPL-C040701

PST-C110410

PTS-T170601

PST-C080901

PST-C080902

PST-C080903

PST-C090105

目标 6

目标 11

目标 11

目标 11

目标 11

目标 15

目标 15

目标 9

目标 11

目标 4

目标 11

目标 11

目标 4

目标 11

目标 17

目标 8

目标 8

目标 8

目标 9

保存、保护和养护所有文化和自然遗产的人均支出

保存、保护和养护所有文化和自然遗产的支出占财政支

出比例

城市是否已制定运河文化遗产保护法律、法规、政策

运河管控保护区面积占城市国土面积比重

自然湿地保护率

运河生态岸线占比

设立开展运河保护传承利用工作机构和学术研究机构

公开出版发行的运河相关研究成果总数

运河题材文艺作品数量

已开展运河文化教育的学校数量

旅游业增加值占地区生产总值比重

列入国家级非物质文化遗产代表性名录的项目数量

城市是否已将运河文化建设写入城市经济和社会发展规划

文化及相关产业增加值占地区生产总值比重

市级及以上非物质文化遗产代表性项目代表性传承人总数

主办或承办与运河相关的国际活动数量

文旅融合示范区面积

运河通航河段占比

文化弘扬

传承

研究

保护

利用

39

（2）运河城市 SDGs 评估指标体系

本研究基于 5P 评估理念和 3.3.1 指标选择原则，在运河城市可持续发展进程评估的特色指标体系构建的基础上，建立

了涵盖人类、繁荣、地球、和平和伙伴关系 5 个复合维度的，共计 87 个指标的运河城市 SDGs 实施进展评估指标体系（如

表 3.1 所示）。其中，人类（People）维度包括 32 个指标，繁荣（Prosperity）维度包括 37 个指标，地球（Planet）维

度包括 9 个指标，和平（Peace）维度包括 4 个指标，伙伴关系（Partnership）维度包括 5 个指标。

（3）运河城市 SDGs 评估核心指标和关键指标

本研究在运河城市 SDGs 实施进展评估指标体系开发的基础上，结合专家论证将运河城市 SDGs 进展评估指标体系解

构为三个层面，如图 3.2 所示。

第一层面是运河城市 SDGs 实现进展评估的核心指标，共包含 37 项，它们集中反映了城市可持续发展的基本水平，

可用于运河城市与其他类型城市之间的横向比较。

第二层面是运河城市进展评估的关键指标，共包括核心指标在内的 68 项指标（见表 3.3 中运河特色指标之外的其他

指标），这些指标是 2030 年全球可持续发展议程 5P 理念在城市层面的集中体现，用以全面反映城市在可持续发展方面取

得的进展和差距。

第三层面是运河城市 SDGs 进展评估的总体指标体系，包括核心指标、关键指标和运河特色指标在内的全部 87 项指标，

是运河城市可持续发展进程最全面的反映。

图 3-1 基于 5P 理念的运河城市 SDGs 评估指标选择图 3.1 基于 5P 理念的运河城市 SDGs 评估指标选择

PROSPERITY

PEOPLE

PLANET

PEACE

PARTNERSHIP

40

5P SDGs指标名称指标编号

目标 1：在全世界消除一切形

式的贫困

在国家贫困线以下的人口比例

PPL-C040701

PPL-C010101

PPL-T010301

PPL-T010302

PPL-T020101

PPL-T020301

PPL-C030101

PPL-C030102

PPL-C030103

PPL-C030104

PPL-C030105

PPL-C030201

PPL-G030001

PPL-T030801

PPL-C040101

PPL-C040102

PPL-C040103

PPL-C040104

PPL-C040105

PPL-C040702

PPL-T040301

PPL-C050101

PPL-C050102

PPL-C060101

PPL-C060102

PPL-C060201

PPL-C060202

PPL-C060203

PPL-T060101

PPL-C070101

PPL-C070201

PPL-T070301

基本医疗保险覆盖率 *

城乡基本养老保险覆盖率 *

居民可支配收入 *

单位播种面积粮食作物年产量

每万人执业（助理）医师数 *

五岁以下儿童死亡率

孕产妇死亡率

每十万人因交通事故死亡人数

疫苗接种率

婴儿死亡率

人口平均预期寿命

每万人病床数 *

普通小学生师比 *

普通中学生师比 *

15 岁以上人口文盲率

平均受教育年限

小学学龄儿童净入学率

已开展运河文化教育的学校数量

运河题材文艺作品数量

教育经费支出占比 *

城市人大代表大会中女性占比

污水处理厂集中处理率 *

万元 GDP 水耗 *

环境水质良好的水体比例

城市集中式饮用水水源地水质达标率

运河水质良好水体比例

供水普及率 *

能获得电力的人口比例 *

非化石能源占一次能源消费比重

单位 GDP 能耗 *

是否制定法律、法规、政策来促进、推行

和监督实现平等和无性别歧视 *

目标 2：消除饥饿，实现粮食安全，

改善营养状况和促进可持续农业

目标 3：确保健康生活方式，促

进各年龄段人群地福祉

PEOPLE

目标 4：确保包容和公平的优质

教育，让全民终身享有学习机会

目标 5：实现性别平等，增强所

有妇女和女童的权能

目标 6：为所有人提供水和环境

卫生并对其进行可持续管理

目标 7：确保人人获得负担得起

的、可靠和可持续的现代能源

表 3.3 运河城市 SDGs 进展评估指标体系

41

5P SDGs指标名称指标编号

目标 8：促进持久、包容和可

持续经济增长，促进充分的生

产性就业和人人获得体面工作

人均 GDP*

PST-C110103

PST-C110201

PST-C080101

PST-C080201

PST-C080901

PST-C080902

PST-C080903

PST-T080101

PST-T080301

PST-T080401

PST-C090101

PST-C090105

PST-C090106

PST-C090501

PST-T090001

PST-C100101

PST-T100001

PST-T100201

PST-C110101

PST-C110102

PST-C110202

PST-C110204

PST-C110401

PST-C110402

PST-C110404

PST-C110405

PST-C110406

PST-C110407

PST-C110409

城镇登记失业率 *

旅游业增加值占地区生产总值比重

文化及相关产业增加值占地区生产总值比重

文旅融合示范区面积

城市是否已制定并在运行的青年就业战略，

作为一个单独的战略或作为城市就业战略

的一部分

第三产业增加值占 GDP 比重 *

能源消费与经济增长脱钩指数

研发经费占比 *

运河通航河段占比

高速公路密度

每万人发明专利授权量 *

设立开展运河保护传承利用工作机构和学

术研究机构数

城乡居民人均收入比

外商直接投资中实际利用外资数占比 *

泰尔指数

城市是否制定灾害应急预案 *

高峰期间公共交通占机动化出行分担率

城市是否执行人口预测和资源需求一体化

的城市和区域发展计划

PM2.5 年平均浓度 *

运河管控保护区面积占城市国土面积比重

公开出版发行的运河相关研究成果总数

列入国家级非物质文化遗产代表性名录的

项目数量

市级及以上非物质文化遗产代表性项目代

表性传承人总数

灾害造成的直接经济损失占 GDP 比例 *

城市是否已设立以民主方式定期运作的、

民间社会直接参与的城市规划架构

保存、保护和养护所有文化和自然遗产的

人均支出

保存、保护和养护所有文化和自然遗产的

支出占财政支出比例

城市是否已制定运河文化遗产保护法律、

法规、政策

目标 9：建造具有抵御灾害能力

的基础设施，促进具有包容性的

可持续工业化，推动创新

PROSPERITY

目标 10：减少国家内部和国家

之间的不平等（城市层面目标为

减少城市内部的不平等、不均衡）

目标 11：建设包容、安全、有

抵御灾害能力和可持续的城市和

人类住区

42

5P SDGs指标名称指标编号

PST-T110001

PST-T110002

PST-T110201

PST-T110401

PST-T110601

PST-C120101

PST-C120201

城市是否已制定可持续消费和生产城市行

动计划或已将可持续消费和生产作为优先

事项或目标纳入城市政策

单位建成区 GDP 产出

城镇新建绿色建筑占比

城市路网密度

每人拥有的图书藏量 *

建成区绿化覆盖率 *

生活垃圾无害化处理率 *

目标 12：采用可持续的消费和

生产模式

PLN-C130101

PLN-C130102

PLN-C130201

PLN-C150101

PLN-C150201

PLN-C150202

PLN-C150203

PLN-T150102

PLN-T150501

城市是否已将减缓、适应、减少气候变化影

响和预警内容纳入小学、中学和大学课程 *

城市是否全面开展应对气候变化能力建设

是否建立应对气候变化的相关机构 *

森林覆盖率

自然保护区占国土面积比例

自然湿地保护率

运河生态岸线占比

一般工业固体废物综合利用率 *

人均公园绿地面积 *

目标 15：保护、恢复和促进可

持续利用陆地生态系统，可持续

管理森林，防治荒漠化，制止和

扭转土地退化，遏制生物多样性

的丧失

目标 13：采取紧急行动应对气

候变化及其影响

PLANET

PEC-T160001

PEC-T160101

PEC-T160301

PEC-T160901

是否在法律框架下，制定有关文件来促进、

推行和监督实现民族平等 *

每万人刑事案件立案数 *

城市是否为所有人进行出生登记 *

乡镇（街道）公共法律服务中心覆盖率

目标 16：创建和平、包容的社

会以促进可持续发展，让所有人

都能诉诸司法，在各级建立有效、

负责和包容的机构（城市层面目

标为让所有人都能诉诸法律）

PEACE

PTS-T170601

PTS-C170001

PTS-C170101

PTS-C170102

PTS-T170602

移动电话用户占常住人口的比例 *

城市是否制定可持续发展协调政策 *

互联网普及率 *

主办或承办与运河相关的国际活动数量

城市是否在过去十年中至少进行了一次人

口和住房普查 *

目标 17：加强执行手段，重振

可持续发展全球伙伴关系

PARTNERSHIP

注：指标名称标注 * 的为核心指标。

PST-C110410城市是否已将运河文化思想写入城市经济

和社会发展规划

43

图 3.2 运河城市 SDGs 评估指标体系解构示意图

总体指标

关键指标

核心指标

3.3.3 城市 SDGs 各指标进展评估方法

（1）指标实施进展评估方法

城市可持续发展进程评估包括实施进展评估和目标差距评估两个方面。实施进展评估见（图 3.3），指的是目前实施

情况与评估起始点之间在不同评估指标上的差别，表现为针对评估起始时间如某个特定年份的发展变化；目标差距评估见

（图 3.4），指的是目前进展情况与目标时间点之间在不同评估指标上的差别，表现为针对评估目标时间如 2030 年的发

展差距。进展评估可以从历史维度看出在哪些方面发展比较快，取得的成就较大；而差距评估则可以反映哪些指标和工作

改进空间更大，是未来需要高度关注和大力推进的领域。

实施进展评估公式如下：目标差距评估公式如下：

图 3.3 实施进展评估41图 3.4 目标差距评估

其 中，PAIi表 示 城 市 指 标 i 的 实 施 进 展 百 分 比，

IV2000、IV2020分别表示 2000 年、2020 年城市指标 i

的值，TG2030表示城市指标的 i2030 年目标值。42

其中，TGAi表示城市指标 i 的实施进展百分比，

IV2000、IV2020分别表示 2000 年、2020 年城市指标 i

的值，TG2030表示城市指标的 i2030 年目标值。

2030 年目标值

历史趋势

实施进展

2000 2020 2030指标值

年年

2030 年目标值

历史趋势

实施进展

2000 2020 2030指标值

41. 图 3.3 仅反映正向指标进展，逆向指标与其原理一致。

42. 本报告借鉴 UNDP《中国城市 SDGs 进展评估报告》所采用的历史累计进展法对缺失的 2000 年数据的指标进行进展评估。

（3.1）（3.2）

i i i i

i i

×100% ×100%

44

（2）综合评估指数的构建

5P 复合指标

随着信息技术的深入发展，指标权重的确定方法呈现出多样化趋势，既有层次分析法、德尔菲法等主观赋权方法，也

有熵权法、变异系数法、主成分分析法等客观赋权方法。主观赋权评估法，即采用定性的方法，由专家根据经验进行主观

判断而得到权数，然后再对指标进行综合评估，常用的有层次分析法、德尔菲法、环比倍乘评分法、序相关分析法等。其

中层次分析法和德尔菲法是实际应用中使用最多的方法，这两种方法可以将复杂问题层次化，将定性问题定量化。客观赋

权法，即根据历史数据研究指标之间的相关关系或指标与评估结果之间的关系来进行综合评估，主要包括熵权法、主成分

分析法、变异系数法、Topsis 方法等。其中熵权法应用得最为广泛，这种赋权法所使用的数据是决策矩阵，所确定的属性

权重反映了属性值的离散程度。客观赋权法根据指标的历史信息来确定权重，可以尽量降低人为因素的有效，权重结果具

有很强的客观性。主客观结合的方法是针对主观权重确定方法和客观权重确定方法的优缺点，提出的主客观相结合的组合

赋权方法。43

综合比较各种权重确定方法的优劣，并考虑评价结果的客观性和可对比性，本研究采用等权重的赋权法。参照全球人

类发展指数、全球 SDGs 等评估体系构建方法，采用等权重的赋权方式。确定权重后，即可计算城市可持续发展进程在每

个 P 以及整体实施进展与差距的值。具体计算公式如下：

其中，Wki为 5P 层面第 k 个维度下第 i 个指标的权重 ,PAIki为 5P 层面第 k 个维度下第 i 个指标的实施进展百分比，

PAIk为 5P 层面第 k 个维度的实施进展百分比，PAI 为 2030 年可持续发展目标实施进展综合评估值，最高为 1，最低为 0，

得分值越高，可持续发展水平越高。

5P 核心指标

基于 5P 的城市 SDGs 进展评估指标体系中，每个 P 都包含了众多指标，虽然每个指标都代表了一个方面的工作，是

平衡落实 SDGs 的一个支点，但这些指标的代表性主观上和客观上都存在差异，一些指标在特定的时间段（发展阶段）和

特定知识背景（认知）下会被认为其代表性、重要性高于其他指标。为了识别这些关键指标，本文采用德尔菲法，也称专

家调查法对每个评价维度下面的核心指标进行打分、筛选，并对这些指标的实施进展和差距进行评估，进一步识别未来的

重点行动领域。

评估指标 2030 年目标值是指未来各个指标应达到的水平和程度。各个指标有了目标值，才能使实施进展和实施差距

的考核有依据，也才能评估落实 SDGs 的整体实现进展。评估指标 2030 目标值确定有以下方式：

第一，SDGs 目标中已明确的目标值

在 231 个 SDGs 指标中，只有少数指标具有特定目标值。例如 : 目标 1：结束贫困意味着贫困率为 0，与消除所有贫困

相一致。这些指标的 2030 目标值将根据 SDGs 指标描述确定。

3.3.4 评估指标 2030 年目标值的设定

（3.3）

（3.4）

43. 王然 . 中国省域生态文明评价指标体系构建与实证研究 [D]. 中国地质大学博士学位论文 ,2016.

45

44. 其方法学为：将 90 个评估城市某单项指标数值由小到大排序，计算相应的累计百分位，取第 95 百分位所对应的数值作为该项指标的

2030 年目标。

第二，SDGs 目标中未明确的目标值

对于 SDGs 中未明确的指标，评估指标 2030 年目标值将由以下几个方法来确定。

中国城市 SDGs 进展评估报告。UNDP 中国于 2019 年对中国 90 个城市开展了 SDGs 进展评估，其 2030 年目标值设

定为评估城市各项指标数值的第 95 百分位数44，该设定方法既可体现中国城市在该目标领域的优异水平，也避免了极端值

干扰。这些目标值可以继续用来作为运河城市 SDGs 评估的 2030 年目标值。

各种城市发展规划。我国的很多城市除了 5 年规划纲要，也会开展一些社会、经济、环境等领域的专项规划，尤其是

不同领域的中长期发展规划，一般也会提出一些预估或者目标值。这些目标值也是基于当地发展水平和发展趋势推导得到，

可以作为或以它们为基础继续推导计算 2030 年评估指标目标值。

世界城市 Top5 平均值。对于一些缺乏科学基础进行推算预估 2030 目标值的指标，可以采用全球城市中在该指标领

域发展得最好的 5 个城市的平均值作为该评估指标 2030 年目标值。

经济合作与发展组织 Top5。主要考虑某些指标全球数据难以获取，经济合作与发展组织成员国在数据收集、统计方

面相对全面，且整体发展水平较高，基本可以代表全球在绝大多数领域最先进的水平。因此，在全球数据难以获取的情况下，

可以经济合作与发展组织 Top5 数据代替全球 Top5 数据作为评估指标 2030 年目标值。

46

47

本章摘要：

通过系统的数据处理并依据第三章评估方法学，本章对每一个目前可以量

化评估指标的具体含义、数据来源、不同年份的指标值进行了详细描述。基于

评估指标的计算结果，对扬州市实施 SDGs 总体进展以及在 5P 即“人类”“繁

荣”“地球”“和平”“伙伴关系”等五个领域的指标实现进展进行了评估。

结论显示：扬州市实施 SDGs 总体进展良好，“和平”已实现 2030 年目标，“地球”

和“伙伴关系”实现进展超过 90%，“人类”、“繁荣”进展也均超过 80%，

相对于 2000 年基期值，大部分指标的完成度均超过预期。45

45. 预期实施目标定义为 67%，因为 2020 年位于 2000 年到 2030 年时间区间的 67% 的时间进程。

48

4.1 指标描述

基于第三章评估方法学，本章采用目前可以收集和整理的数据，以扬州为例，对运河城市 2030 可持续发展评估指标

体系中的评估指标进行了描述和计算，并对扬州市 2030 年可持续发展目标实现进展进行了综合评估。

指标编号： PPL-C010101

指标方向： 逆向

指标描述：

单位： %

2000 年： —

2020 年： 0

2030 目标： 0

总人口中处于国家贫困线以下的人口占比

扬州市政府官网

在国家贫困线以下的人口比例

数据来源：

指标编号： PPL-T010302

指标方向： 正向

指标描述：

单位： %

2000 年： —

2020 年： 98

2030 目标： 95

已参加城乡基本养老保险的人数占应参加

人数的百分比

扬州市国民经济和社会发展第十四个五年规

划和二○三五年远景目标纲要，目标来源于

十四五“基本养老保险参保率”2025 年目标

城乡基本养老保险覆盖率

数据来源：

指标编号： PPL-C030101

指标方向： 正向

指标描述：

单位： 人

2000 年： 13.0

2020 年： 29.0

2030 目标： 35.0

每万人口中属于执业（助理）医师的人数

《中国城市统计年鉴》（2001）《扬州市国民经

济和社会发展》第十四个五年规划和二○三五年

远景目标纲要《全面推进健康扬州建设实施方案》

每万人执业（助理）医师数

数据来源：

指标编号： PPL-T010301

指标方向： 正向

指标描述：

单位： %

2000 年： —

2020 年： 98

2030 目标： 95

是指已参加基本医疗保险的人数占应参

加人数的百分比

扬州市国民经济和社会发展第十四个五年规

划和二○三五年远景目标纲要，目标来源于

《“十四五”全民医疗保障规划》2025 年目标

数据来源：

基本医疗保险覆盖率

指标编号： PPL-T020101

指标方向： 正向

指标描述：

单位： 元

2000 年： —

2020 年： 38843

2030 目标： 64479

居民工资性收入、经营净收入、财产净

收入和转移净收入的总和

2020 年扬州市国民经济和社会发展统计公报，

2030 年目标为课题组根据《扬州市国民经济和

社会发展第十四个五年远景目标纲要》推算

数据来源：

居民可支配收入

指标编号： PPL-C030102

指标方向： 逆向

指标描述：

单位： ‰

2000 年： —

2020 年： 2.8

2030 目标： 5

年内未满 5 岁儿童死亡人数与活产数之比

数据来源：市卫健委、《全面推进健康扬州建设实施方案》

五岁以下儿童死亡率

“人类”相关指标

49

指标编号： PPL-C030103

指标方向： 逆向

指标描述：

单位： 十万分之一

2000 年： —

2020 年： 0（2019 年）

2030 目标： 5

年内每 10 万名孕产妇的死亡人数。孕产

妇死亡指从妊娠期至产后 42 天内，由于

任何妊娠或妊娠处理有关的原因导致的死

亡，但不包括意外原因死亡者。

《全面推进健康扬州建设实施方案》

孕产妇死亡率

数据来源：

指标编号： PPL-G030001

指标方向： 正向

指标描述：

单位： 岁

2000 年： —

2020 年： 77.9

2030 目标： 80

假若当前的分年龄死亡率保持不变，同

一时期出生的人预期能继续生存的平均

年数

市卫健委《全面推进健康扬州建设实施方案》

人口平均预期寿命

数据来源：

指标编号： PPL-T030801

指标方向： 正向

指标描述：

单位： 张 / 万人

2000 年： 23.3

2020 年： 41.3

2030 目标： 77.4

每万人口所配备的医院床位数

课题组依据 2001 年《中国城市统计年鉴》和

《2020年扬州市国民经济和社会发展统计公报》

数据计算，目标来源于 UNDP《中国城市 SDGs

进展评估报告》

每万人病床数

数据来源：

指标编号： PPL-C040101

指标方向： 逆向

指标描述：

单位： —

2000 年： 21.2

2020 年： 15.9（2019 年）

2030 目标： 12.6

普通小学在校学生数与专任教师人数之比

《中国城市统计年鉴》（2001）《江苏统计年鉴》

（2020）UNDP《中国城市 SDGs 进展评估报告》数据来源：

普通小学生师比

指标编号： PPL-C040102

指标方向： 逆向

指标描述：

单位： —

2000 年： 15.7

2020 年： 10.8（2019 年）

2030 目标： 8.8

普通中学在校学生数与专任教师人数之比

《中国城市统计年鉴》（2001）《江苏统计

年鉴 2020》UNDP《中国城市 SDGs 进展评估

报告》

数据来源：

普通中学生师比

指标编号： PPL-C040103

指标方向： 逆向

指标描述：

单位： %

2000 年： 9.2

2020 年： 3.16（2019 年江苏省水平）

2030 目标： 0.4

城市 15 岁以上文盲人口数与 15 岁以上

总人口数的比率

2000 人口普查分县资料、《中国人口和就业

统计年鉴》（2020）《2018 年国际统计年鉴》

国家 Top5 均值

数据来源：

15 岁以上人口文盲率

50

指标编号： PPL-C040104

指标方向： 正向

指标描述：

单位： 年

2000 年： 7.7

2020 年： 9.7

2030 目标： 13.4

指标编号： PPL-C040105

指标方向： 正向

指标描述：

单位： %

2000 年： 100

2020 年： 100（2001 年）

2030 目标： 100（2008 年）

城市 15 岁以上人口接受学历教育年数

总和的平均数

城市内已入小学学习的学龄儿童占校内

外学龄儿童总数的比重

2000 人口普查分县资料、扬州市第七次人口普

查数据、UNDP 官网公布的国家 Top5 的平均值

扬州市 2001 年国民经济和社会发展统计公报、

省统计局官网

平均受教育年限小学学龄儿童净入学率

数据来源：

指标编号： PPL-C050101

指标方向： 正向

指标描述：

单位： —

2000 年： 1

2020 年： 1

2030 目标： 1

城市是否制定法律、法规、政策来促进、

推行和监督实现平等和无性别歧视（1

为“是”，0 为“否”）

扬州市妇女发展规划（2001-2005 年）、扬州

市“十三五”妇女发展规划、UNDP 中国城市

SDG 进展评估报告

是否制定法律框架来促进、推行和监督实

现平等和无性别歧视

数据来源：

指标编号： PPL-C060101

指标方向： 正向

指标描述：

单位： %

2000 年： 48.85（2006 年）

2020 年： 88.6

2030 目标： 98.1

经处理的生活污水、工业废水量占污水

排放总量的比重

中国城市建设统计年鉴 2006、中国城市统计年

鉴 2019、UNDP 中国城市 SDG 进展评估报告

污水处理厂集中处理率

数据来源：

数据来源：

指标编号： PPL-C060202

指标方向： 正向

指标描述：

单位： %

2000 年： —

2020 年： 100

2030 目标： 100

向城市市区提供饮用水的集中式水源地，

达标水量占总取水量的百分比

市生态环境局

城市集中式饮用水水源地水质达标率

数据来源：

指标编号： PPL-C060203

指标方向： 正向

指标描述：

单位： %

2000 年： —

2020 年： 92.3

2030 目标： 100

为城市范围内运河监测断面水质达到 I、

II、III 类的断面数占运河监测断面总数的

比例

市生态环境局

运河水质良好水体比例

数据来源：