SCULPTURE ＆ JUSTICE

LAW FIRM

法

律

法

规

汇

编

二〇二一年十二月

关于协助推进明泉集团养老地产服务项目

目 录

全国性养老地产相关法律法规及政策文件........................................ - 1 - 《民政部 住房和城乡建设部 市场监管总局关于推进养老机构“双随机、一

公开”监管的指导意见》.................................................................................- 1 - 发布日期：2021-11-30.......................................................................................- 1 - 《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》...............................- 8 - 发布日期：2021-11-18.......................................................................................- 8 - 《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量

发展的意见》...................................................................................................- 20 - 发布日期：2020-12-21..................................................................................... - 20 - 《养老机构管理办法》...................................................................................- 29 - 施行日期：2020-11-1.......................................................................................- 29 - 《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》.......................................- 40 - 发布日期：2019-4-16.......................................................................................- 40 - 《中华人民共和国老年人权益保障法》.......................................................- 55 - 施行日期：2018-12-29..................................................................................... - 55 - 《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》- 71 - 发布日期：2017-08-14..................................................................................... - 71 - 《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》发布日期：

2017-03-16......................................................................................................... - 77 - 《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》.......................................- 87 -

发布日期：2017-01-27..................................................................................... - 87 - 《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》

...........................................................................................................................- 94 - 发布时间：2016-12-23..................................................................................... - 94 - 《促进民间投资健康发展若干政策措施》.................................................- 105 - 颁布时间：2016-10-12................................................................................... - 105 - 《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》.....................- 110 - 发布日期:2016-10-09...................................................................................... - 110 - 《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》.................................- 114 - 发布日期:2016-03-03...................................................................................... - 114 - 《住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》.....- 118 - 发布日期：2015-01-06................................................................................... - 118 - 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》.....- 122 - 发布日期：2014-11-26................................................................................... - 122 - 《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》.....................................- 134 - 发布日期：2014-05-30................................................................................... - 134 - 《住房城乡建设部等部门关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》- 139 - 发布日期：2014-01-28................................................................................... - 139 - 《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》.....................................- 144 - 发布日期：2013-9-28..................................................................................... - 144 - 《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》.....................................- 156 - 发布日期:2013-9-6.......................................................................................... - 156 -

《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》.....- 168 - 发布日期：2012-07-24................................................................................... - 168 - 地方性养老地产相关法律法规及政策文件（上海）.................... - 174 - 《上海市养老服务机构综合监管办法》.....................................................- 174 - 施行日期：2021-12-1..................................................................................... - 174 - 《上海市养老服务机构登记与备案管理办法（试行）》...........................- 186 - 施行日期：2021-08-01................................................................................... - 186 - 《上海市养老服务条例》.............................................................................- 194 - 施行日期：2021-03-20................................................................................... - 194 - 《上海市人民政府办公厅关于促进本市养老产业加快发展的若干意见》- 224 - 发布日期：2020-05-19................................................................................... - 224 - 《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的

实施意见》.....................................................................................................- 233 - 发布日期：2014-04-16................................................................................... - 233 -

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全国性养老地产相关法律法规及政策文件

《民政部 住房和城乡建设部 市场监管总局关于推进养老

机构“双随机、一公开”监管的指导意见》

发布日期：2021-11-30

各省（自治区、直辖市）民政厅（局）、住房和城乡建设厅（委、管

委）、市场监管局（厅、委），新疆生产建设兵团民政局、住房和城乡

建设局、市场监管局，北京市规划和自然资源委：

为贯彻落实党中央、国务院关于加快转变政府职能，深化“放管

服”改革的部署要求，积极推进养老机构“双随机、一公开”监管工

作，通过随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查

处结果及时向社会公开，进一步规范监管行为，提高监管效能，加强

综合监管的法治化、规范化、常态化，依据《中华人民共和国老年人

权益保障法》、《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随

机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5 号）和《国务院办公厅关

于建立健全养老服务综合监管制度 促进养老服务高质量发展的意见》

（国办发〔2020〕48 号）等有关要求，现提出以下指导意见：

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十

九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，立足新发展

阶段、贯彻新发展理念、服务构建新发展格局，认真落实党中央、国

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务院决策部署，在养老机构监管中健全以“双随机、一公开”监管为

基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，

加强行业监管部门和综合监管部门的协调配合，实行抽查事项清单管

理，避免多头执法、重复检查，推进部门协同监管常态化，切实减轻

养老机构和从业人员负担，加快营造公平竞争的市场环境和法治化、

便利化的营商环境。

（二）基本原则。

坚持“双随机、一公开”监管与重点监管相结合。将“双随机、

一公开”监管作为养老机构监管的基本手段和方式，原则上所有行政

检查都应通过双随机抽查的方式进行，形成常态化监管机制。在发挥

“双随机、一公开”监管日常性、基础性作用的同时，对涉及养老机

构食品安全的监督检查，继续按照现有方式实行最严格监管。对通过

投诉举报、转办交办、数据监测等发现的违法违规个案线索，要及时

进行检查、处置。

坚持跨部门协同推进。充分发挥行业管理部门和综合监管部门的

作用，加强民政、住房和城乡建设、市场监管部门协调联动，对养老

机构开展联合抽查检查的，统筹制定抽查计划和检查事项清单，共同

确定抽查对象、共同一次性完成对养老机构的抽查检查，实现“进一

次门、查多项事”。

坚持实施信用风险分类管理。加强“双随机、一公开”监管与信

用风险分类管理相结合，根据信用风险分类结果采取差异化监管措施，

合理确定、动态调整抽查比例、抽查频次和检查对象被抽查概率。对

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信用较好、风险较低的养老机构，可合理降低抽查比例和频次，减少

对正常生产经营的影响；对有失信行为、有违法违规记录等情况，以

及经营服务异常、投诉举报多的养老机构，要增加抽查的比例和频次，

依法依规实行信用约束。

（三）主要目标。

到 2023 年底，民政、住房和城乡建设、市场监管部门完成养老

机构监管跨部门“双随机、一公开”抽查全流程整合，实现“双随机、

一公开”监管全覆盖、法治化、规范化、常态化。到“十四五”末，

推动养老机构综合监管领域相关部门“双随机、一公开”监管全覆盖，

各级政府相关部门在养老机构监管领域联合实施“双随机、一公开”

监管常态化，养老服务综合监管、智慧监管、效能监管水平显著提升。

二、重点任务

（一）统一编制随机抽查事项清单。按照职能优化、协同高效要

求，民政部、住房和城乡建设部、市场监管总局聚焦养老机构安全和

质量管理，共同编制《养老机构重点检查事项清单》（以下简称《清

单》，见附件）。省级民政部门要对照《清单》，会同同级住房和城乡

建设、市场监管部门梳理行使的监管执法事项，制定省级抽查事项清

单，确定重点检查事项和一般检查事项。重点检查事项要覆盖建筑、

特种设备、服务安全和质量等重要领域，抽查比例不设上限；抽查比

例高的，可以通过随机抽取的方式确定检查批次顺序。其中，对养老

机构服务安全和质量，要保证每年不少于一次的现场检查。一般检查

事项主要包括运营资质、备案事项、合同管理、服务收费、信息公开、

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规章制度等内容，抽查比例应根据监管实际情况设置上限。检查事项

应当根据法律法规规章和工作需要等进行动态调整，并及时向社会公

开。

（二）统一建立检查对象名录库和执法检查人员名录库。省级民

政部门要根据社会组织登记管理机关、市场监管部门、事业单位登记

管理部门登记的养老机构信息，依托“金民工程”建立统一的检查对

象名录库，实现动态更新，做到“底数清”。省级市场监管部门要配

合做好检查对象名录库建设。省级民政部门要会同同级住房和城乡建

设、市场监管部门建立本行政区域内养老机构执法检查人员名录库，

包括各业务条线与养老服务相关的行政执法类公务员和具有行政执

法资格的工作人员，并按照执法资质、业务专长进行分类标注。对专

业领域的抽查，还可吸收第三方科研检测机构参与。对执法检查人员

有限，不能满足本区域内随机抽查基本条件的，可以采取直接委派方

式，或与相邻区域执法检查人员随机匹配。检查对象名录库、执法检

查人员名录库要与各部门自有执法信息系统对接。

（三）统一制定随机抽查工作规范。按照行政检查透明、规范、

合法、公正要求，民政部制定养老机构行政检查办法，印发执法文书

样式，省级民政部门应当会同同级住房和城乡建设、市场监管部门，

根据实际情况制定完善抽查工作细则，明确抽查类别、检查对象、检

查方式、检查主体和检查依据，同时对抽取方法、检查流程、审批权

限、公示程序、归档方式等作出规定，要细化检查标准和整改要求，

实现以查促建、以查促改。

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（四）制定年度抽查计划。省级民政部门要根据实际情况合理安

排省级统一抽查和各市、县级自行抽查的分配比例，以及不同地区的

抽查比重，于每年 1 月底前，联合住房和城乡建设、市场监管部门统

筹制定省级年度抽查工作计划。年度抽查工作计划以自然年为单位制

定，可根据工作实际进行调整，并及时向社会公示。设区的市级和县

（市、区）民政部门按照省级抽查事项清单统筹制定年度抽查工作计

划，联合住房和城乡建设、市场监管部门共同确定各批次抽查的范围、

数量和时间安排。对相关部门已经组织联合检查的，一般不再纳入当

年抽查范围；对抽查中已经完成服务安全和质量检查的养老机构，民

政部门可视为已符合每年不少于一次现场检查的要求。

（五）强化抽查检查结果公示。民政、住房和城乡建设、市场监

管部门根据抽查计划和抽查事项清单，统一实施抽查检查后，按照“谁

检查、谁录入、谁公开”的原则，在抽查检查结果形成之日起 20 个

工作日内，通过相关部门门户网站、国家企业信用信息公示系统等渠

道向社会公示抽查检查结果，接受社会监督。民政部门要依托“金民

工程”，采集行政检查、行政处罚等数据，确保相关数据及时有效归

集至相应养老机构名下。联合抽查检查的执法信息（包括执法过程、

结果信息）应当与各部门自有执法信息系统实现互联互通。

（六）依法处置抽查检查发现的问题。在抽查检查中发现养老机

构存在建筑、食品、特种设备安全风险等安全隐患的，应当依照有关

法律法规采取相关措施，保障养老机构内老年人和有关人员的人身健

康、生命财产安全等合法权益。对抽查检查中发现的违法行为，当场

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予以纠正或者要求限期改正；对逾期不整改或者重大问题隐患整改不

力的，依法列为重点监管对象，给予增加抽查的比例和频次；对应当

给予行政处罚的行为，依法作出行政处罚决定，纳入联合惩戒对象名

单，依法依规采取限制参与评比表彰、政府采购、财政资金扶持、政

策试点、降低等级评定等惩戒措施。对抽查检查中发现的各类问题，

按照“谁审批谁监管，谁主管谁监管”的原则做好后续监管的衔接。

对抽查检查中发现的共性问题和重大安全隐患，民政部门要主动联合

相关部门进行研判，提出改进措施，必要的可进行专项督导检查。

三、加强组织实施

（一）提高思想认识。地方各级民政、住房和城乡建设、市场监

管部门要高度重视开展养老机构“双随机、一公开”监管工作的重要

意义，在地方各级党委领导下，增强责任意识和协同观念，健全协调

机制。以开展跨部门联合实施“双随机、一公开”监管为契机，更好

保障老年人人身健康和生命财产安全，推动养老服务高质量发展。

（二）加强信息共享。加强民政、住房和城乡建设、市场监管部

门监管系统的对接，汇集监管数据，做好监管对象、监管行为、监管

结果等相关数据的互相推送，实现监管数据互联互通，共享应用。民

政、住房和城乡建设、市场监管部门应当建立定期通报的工作机制，

做好信息交换和风险研判。

（三）做好宣传培训。加大宣传力度，提升“双随机、一公开”

监管的社会影响力和公众知晓度，落实“双随机、一公开”监管规范

要求，主动向社会展示加强养老机构综合监管成果，加快形成政府公

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正监管、养老机构诚信自律、社会公众监督的良好氛围。

省级民政部门要根据本意见要求，结合本地实际联合制定实施方

案，并可以选择工作基础好的地方先行开展，确保 2023 年底前，完

成本行政区域内养老机构跨部门“双随机、一公开”抽查全流程整合

的工作目标。实施方案要在 2021 年 12 月 31 日前报民政部。已出台

居家社区养老服务地方性法规和政府规章的地方，可根据实际需要，

制定居家社区养老服务机构“双随机、一公开”抽查检查办法。民政

部将联合住房和城乡建设部、市场监管总局等部门加强对地方开展养

老机构“双随机、一公开”监管工作的指导、督促和检查，通过督查

检查、网络监测、抽样复查等方式进行评价，必要时可以将相关情况

通报地方人民政府。

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《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》

发布日期：2021-11-18

有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福

祉，事关社会和谐稳定，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要

意义。为实施积极应对人口老龄化国家战略，加强新时代老龄工作，

提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感，现提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，

深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精

神，加强党对老龄工作的全面领导，坚持以人民为中心，将老龄事业

发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战

略布局，实施积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老

龄化理念融入经济社会发展全过程，加快建立健全相关政策体系和制

度框架，大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美德，促进老年人养老服务、

健康服务、社会保障、社会参与、权益保障等统筹发展，推动老龄事

业高质量发展，走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路。

（二）工作原则

——坚持党委领导、各方参与。在党委领导下，充分发挥政府在

推进老龄事业发展中的主导作用，社会参与，全民行动，提供基本公

益性产品和服务。充分发挥市场机制作用，提供多元化产品和服务。

注重发挥家庭养老、个人自我养老的作用，形成多元主体责任共担、

老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的新局面。

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——坚持系统谋划、综合施策。坚持应对人口老龄化和促进经济

社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，

确保各项政策制度目标一致、功能协调、衔接配套，努力实现老有所

养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，让老年人共享改革

发展成果、安享幸福晚年。

——坚持整合资源、协调发展。构建居家社区机构相协调、医养

康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系，大力发展普惠型养老服

务，促进资源均衡配置。推动老龄事业与产业、基本公共服务与多样

化服务协调发展，统筹好老年人经济保障、服务保障、精神关爱、作

用发挥等制度安排。

——坚持突出重点、夯实基层。聚焦解决老年人健康养老最紧迫

的问题，坚持保基本、促公平、提质量，尽力而为、量力而行，确保

人人享有基本养老服务和公共卫生服务。推动老龄工作重心下移、资

源下沉，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集，

确保老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮。

二、健全养老服务体系

（三）创新居家社区养老服务模式。以居家养老为基础，通过新

建、改造、租赁等方式，提升社区养老服务能力，着力发展街道（乡

镇）、城乡社区两级养老服务网络，依托社区发展以居家为基础的多

样化养老服务。地方政府负责探索并推动建立专业机构服务向社区、

家庭延伸的模式。街道社区负责引进助餐、助洁等方面为老服务的专

业机构，社区组织引进相关护理专业机构开展居家老年人照护工作；

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政府加强组织和监督工作。政府要培育为老服务的专业机构并指导其

规范发展，引导其按照保本微利原则提供持续稳定的服务。充分发挥

社区党组织作用，探索“社区+物业+养老服务”模式，增加居家社

区养老服务有效供给。结合实施乡村振兴战略，加强农村养老服务机

构和设施建设，鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助

式养老服务。

（四）进一步规范发展机构养老。各地要通过直接建设、委托运

营、购买服务、鼓励社会投资等多种方式发展机构养老。加强光荣院

建设。公办养老机构优先接收经济困难的失能（含失智，下同）、孤

寡、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人、为社会作出重

要贡献的老年人，并提供符合质量和安全标准的养老服务。建立健全

养老服务标准和评价体系，加强对养老机构建设和运营的监管。研究

制定养老机构预收服务费用管理政策，严防借养老机构之名圈钱、欺

诈等行为。

（五）建立基本养老服务清单制度。各地要根据财政承受能力，

制定基本养老服务清单，对健康、失能、经济困难等不同老年人群体，

分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等适宜服务。清

单要明确服务对象、服务内容、服务标准和支出责任，并根据经济社

会发展和科技进步进行动态调整。2022 年年底前，建立老年人能力综

合评估制度，评估结果在全国范围内实现跨部门互认。

（六）完善多层次养老保障体系。扩大养老保险覆盖面，逐步实

现基本养老保险法定人员全覆盖。尽快实现企业职工基本养老保险全

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国统筹。健全基本养老保险待遇调整机制，保障领取待遇人员基本生

活。大力发展企业（职业）年金，促进和规范发展第三支柱养老保险。

探索通过资产收益扶持制度等增加农村老年人收入。

三、完善老年人健康支撑体系

（七）提高老年人健康服务和管理水平。在城乡社区加强老年健

康知识宣传和教育，提升老年人健康素养。做好国家基本公共卫生服

务项目中的老年人健康管理和中医药健康管理服务。加强老年人群重

点慢性病的早期筛查、干预及分类指导，开展老年口腔健康、老年营

养改善、老年痴呆防治和心理关爱行动。提高失能、重病、高龄、低

收入等老年人家庭医生签约服务覆盖率，提高服务质量。扩大医联体

提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务的范围，可按规定报销相关

医疗费用，并按成本收取上门服务费。积极发挥基层医疗卫生机构为

老年人提供优质中医药服务的作用。加强国家老年医学中心建设，布

局若干区域老年医疗中心。加强综合性医院老年医学科建设，2025

年二级及以上综合性医院设立老年医学科的比例达到 60%以上。通过

新建改扩建、转型发展，加强老年医院、康复医院、护理院（中心、

站）以及优抚医院建设，建立医疗、康复、护理双向转诊机制。加快

建设老年友善医疗机构，方便老年人看病就医。

（八）加强失能老年人长期照护服务和保障。完善从专业机构到

社区、家庭的长期照护服务模式。按照实施国家基本公共卫生服务项

目的有关要求，开展失能老年人健康评估与健康服务。依托护理院（中

心、站）、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等医疗卫生机构以及具备

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服务能力的养老服务机构，为失能老年人提供长期照护服务。发展“互

联网+照护服务”，积极发展家庭养老床位和护理型养老床位，方便

失能老年人照护。稳步扩大安宁疗护试点。稳妥推进长期护理保险制

度试点，指导地方重点围绕进一步明确参保和保障范围、持续健全多

元筹资机制、完善科学合理的待遇政策、健全待遇支付等相关标准及

管理办法、创新管理和服务机制等方面，加大探索力度，完善现有试

点，积极探索建立适合我国国情的长期护理保险制度。

（九）深入推进医养结合。卫生健康部门与民政部门要建立医养

结合工作沟通协调机制。鼓励医疗卫生机构与养老机构开展协议合作，

进一步整合优化基层医疗卫生和养老资源，提供医疗救治、康复护理、

生活照料等服务。支持医疗资源丰富地区的二级及以下医疗机构转型，

开展康复、护理以及医养结合服务。鼓励基层积极探索相关机构养老

床位和医疗床位按需规范转换机制。根据服务老年人的特点，合理核

定养老机构举办的医疗机构医保限额。2025 年年底前，每个县（市、

区、旗）有 1 所以上具有医养结合功能的县级特困人员供养服务机构。

符合条件的失能老年人家庭成员参加照护知识等相关职业技能培训

的，按规定给予职业培训补贴。创建一批医养结合示范项目。

四、促进老年人社会参与

（十）扩大老年教育资源供给。将老年教育纳入终身教育体系，

教育部门牵头研究制定老年教育发展政策举措，采取促进有条件的学

校开展老年教育、支持社会力量举办老年大学（学校）等办法，推动

扩大老年教育资源供给。鼓励有条件的高校、职业院校开设老年教育

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相关专业和课程，加强学科专业建设与人才培养。编写老年教育相关

教材。依托国家开放大学筹建国家老年大学，搭建全国老年教育资源

共享和公共服务平台。创新机制，推动部门、行业企业、高校举办的

老年大学面向社会开放办学。发挥社区党组织作用，引导老年人践行

积极老龄观。

（十一）提升老年文化体育服务质量。各地要通过盘活空置房、

公园、商场等资源，支持街道社区积极为老年人提供文化体育活动场

所，组织开展文化体育活动，实现老年人娱乐、健身、文化、学习、

消费、交流等方面的结合。培养服务老年人的基层文体骨干，提高老

年人文体活动参与率和质量，文化和旅游、体育等部门要做好规范和

管理工作。开发老年旅游产品和线路，提升老年旅游服务质量和水平。

县（市、区、旗）应整合现有资源，设置适宜老年人的教育、文化、

健身、交流场所。

（十二）鼓励老年人继续发挥作用。把老有所为同老有所养结合

起来，完善就业、志愿服务、社区治理等政策措施，充分发挥低龄老

年人作用。在学校、医院等单位和社区家政服务、公共场所服务管理

等行业，探索适合老年人灵活就业的模式。鼓励各地建立老年人才信

息库，为有劳动意愿的老年人提供职业介绍、职业技能培训和创新创

业指导服务。深入开展“银龄行动”，引导老年人以志愿服务形式积

极参与基层民主监督、移风易俗、民事调解、文教卫生等活动。发挥

老年人在家庭教育、家风传承等方面的积极作用。加强离退休干部职

工基层党组织建设，鼓励老党员将组织关系及时转入经常居住地，引

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导老党员结合自身实际发挥作用，做好老年人精神关爱和思想引导工

作。全面清理阻碍老年人继续发挥作用的不合理规定。

五、着力构建老年友好型社会

（十三）加强老年人权益保障。各地在制定涉及老年人利益的具

体措施时，应当征求老年人的意见。建立完善涉老婚姻家庭、侵权等

矛盾纠纷的预警、排查、调解机制。加强老年人权益保障普法宣传，

提高老年人运用法律手段保护权益意识，提升老年人识骗防骗能力，

依法严厉打击电信网络诈骗等违法犯罪行为。完善老年人监护制度。

倡导律师事务所、公证机构、基层法律服务机构为老年人减免法律服

务费用，为行动不便的老年人提供上门服务。建立适老型诉讼服务机

制，为老年人便利参与诉讼活动提供保障。

（十四）打造老年宜居环境。各地要落实无障碍环境建设法规、

标准和规范，将无障碍环境建设和适老化改造纳入城市更新、城镇老

旧小区改造、农村危房改造、农村人居环境整治提升统筹推进，让老

年人参与社会活动更加安全方便。鼓励有条件的地方对经济困难的失

能、残疾、高龄等老年人家庭，实施无障碍和适老化改造、配备生活

辅助器具、安装紧急救援设施、开展定期探访。指导各地结合实际出

台家庭适老化改造标准，鼓励更多家庭开展适老化改造。在鼓励推广

新技术、新方式的同时，保留老年人熟悉的传统服务方式，加快推进

老年人常用的互联网应用和移动终端、APP 应用适老化改造。实施“智

慧助老”行动，加强数字技能教育和培训，提升老年人数字素养。

（十五）强化社会敬老。深入开展人口老龄化国情教育。实施中

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华孝亲敬老文化传承和创新工程。持续推进“敬老月”系列活动和“敬

老文明号”创建活动，结合时代楷模、道德模范等评选，选树表彰孝

亲敬老先进典型。将为老志愿服务纳入中小学综合实践活动和高校学

生实践内容。加强老年优待工作，在出行便利、公交乘车优惠、门票

减免等基础上，鼓励有条件的地方进一步拓展优待项目、创新优待方

式，在醒目位置设置老年人优待标识，推广老年人凭身份证等有效证

件享受各项优待政策。有条件的地方要积极落实外埠老年人同等享受

本地优待项目。发挥广播电视和网络视听媒体作用，加强宣传引导，

营造良好敬老社会氛围。

六、积极培育银发经济

（十六）加强规划引导。编制相关专项规划，完善支持政策体系，

统筹推进老龄产业发展。鼓励各地利用资源禀赋优势，发展具有比较

优势的特色老龄产业。统筹利用现有资金渠道支持老龄产业发展。

（十七）发展适老产业。相关部门要制定老年用品和服务目录、

质量标准，推进养老服务认证工作。各地要推动与老年人生活密切相

关的食品、药品以及老年用品行业规范发展，提升传统养老产品的功

能和质量，满足老年人特殊需要。企业和科研机构要加大老年产品的

研发制造力度，支持老年产品关键技术成果转化、服务创新，积极开

发适合老年人使用的智能化、辅助性以及康复治疗等方面的产品，满

足老年人提高生活品质的需求。鼓励企业设立线上线下融合、为老年

人服务的专柜和体验店，大力发展养老相关产业融合的新模式新业态。

鼓励商业保险机构在风险可控和商业可持续的前提下，开发老年人健

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康保险产品。市场监管等部门要加强监管，严厉打击侵犯知识产权和

制售假冒伪劣商品等违法行为，维护老年人消费权益，营造安全、便

利、诚信的消费环境。

七、强化老龄工作保障

（十八）加强人才队伍建设。加快建设适应新时代老龄工作需要

的专业技术、社会服务、经营管理、科学研究人才和志愿者队伍。用

人单位要切实保障养老服务人员工资待遇，建立基于岗位价值、能力

素质、业绩贡献的工资分配机制，提升养老服务岗位吸引力。大力发

展相关职业教育，开展养老服务、护理人员培养培训行动。对在养老

机构举办的医疗机构中工作的医务人员，可参照执行基层医务人员相

关激励政策。

（十九）加强老年设施供给。各地区各有关部门要按照《国家积

极应对人口老龄化中长期规划》的要求，加强老年设施建设，加快实

现养老机构护理型床位、老年大学（学校）等方面目标。各地要制定

出台新建城区、新建居住区、老城区和已建成居住区配套养老服务设

施设置标准和实施细则，落实养老服务设施设置要求。新建城区、新

建居住区按标准要求配套建设养老服务设施实现全覆盖。到 2025 年，

老城区和已建成居住区结合城镇老旧小区改造、居住区建设补短板行

动等补建一批养老服务设施，“一刻钟”居家养老服务圈逐步完善。

依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服

务综合体，按规定统筹相关政策和资金，为老年人提供综合服务。探

索老年人服务设施与儿童服务设施集中布局、共建共享。

- 17 -

（二十）完善相关支持政策。适应今后一段时期老龄事业发展的

资金需求，完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道筹资机制，继续

加大中央预算内投资支持力度，进一步提高民政部本级和地方各级政

府用于社会福利事业的彩票公益金用于养老服务的比例。各地要统筹

老龄事业发展，加大财政投入力度，各相关部门要用好有关资金和资

源，积极支持老龄工作。研究制定住房等支持政策，完善阶梯电价、

水价、气价政策，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履

行赡养义务、承担照料责任。对赡养负担重的零就业家庭成员，按规

定优先安排公益性岗位。落实相关财税支持政策，鼓励各类公益性社

会组织或慈善组织加大对老龄事业投入。开展全国示范性老年友好型

社区创建活动，将老年友好型社会建设情况纳入文明城市评选的重要

内容。

（二十一）强化科学研究和国际合作。加大国家科技计划（专项、

基金等）、社会科学基金等对老龄领域科技创新、基础理论和政策研

究的支持力度。支持研究机构和高校设立老龄问题研究智库。推进跨

领域、跨部门、跨层级的涉老数据共享，健全老年人生活状况统计调

查和发布制度。积极参与全球及地区老龄问题治理，推动实施积极应

对人口老龄化国家战略与落实 2030 年可持续发展议程相关目标有效

对接。

八、加强组织实施

（二十二）加强党对老龄工作的领导。各级党委和政府要高度重

视并切实做好老龄工作，坚持党政主要负责人亲自抓、负总责，将老

- 18 -

龄工作重点任务纳入重要议事日程，纳入经济社会发展规划，纳入民

生实事项目，纳入工作督查和绩效考核范围。加大制度创新、政策供

给、财政投入力度，健全老龄工作体系，强化基层力量配备。发挥城

乡基层党组织和基层自治组织作用，把老龄工作组织好、落实好，做

到层层有责任、事事有人抓。建设党性坚强、作风优良、能力过硬的

老龄工作干部队伍。综合运用应对人口老龄化能力评价结果，做好老

龄工作综合评估。

（二十三）落实工作责任。全国老龄工作委员会要强化老龄工作

统筹协调职能，加强办事机构能力建设。卫生健康部门要建立完善老

年健康支撑体系，组织推进医养结合，组织开展疾病防治、医疗照护、

心理健康与关怀服务等老年健康工作。发展改革部门要拟订并组织实

施养老服务体系规划，推进老龄事业和产业发展与国家发展规划、年

度计划相衔接，推动养老服务业发展。民政部门要统筹推进、督促指

导、监督管理养老服务工作，拟订养老服务体系政策、标准并组织实

施，承担老年人福利和特殊困难老年人救助工作。教育、科技、工业

和信息化、公安、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建

设、商务、文化和旅游、金融、税务、市场监管、体育、医疗保障等

部门要根据职责分工，认真履职，主动作为，及时解决工作中遇到的

问题，形成齐抓共管、整体推进的工作机制。

（二十四）广泛动员社会参与。注重发挥工会、共青团、妇联、

残联等群团组织和老年人相关社会组织、机关企事业单位的作用，结

合各自职能开展老龄工作，形成全社会共同参与的工作格局。发挥中

- 19 -

国老龄协会推动老龄事业发展的作用，提升基层老年协会能力。及时

总结推广老龄工作先进典型经验。

- 20 -

《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进

养老服务高质量发展的意见》

发布日期：2020-12-21

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

党中央、国务院高度重视发展养老服务，着力构建居家社区机构

相协调、医养康养相结合的养老服务体系，取得明显成效。为深入贯

彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深化

“放管服”改革，加快形成高效规范、公平竞争的养老服务统一市场，

建立健全养老服务综合监管制度，坚持公正监管、规范执法，不断优

化营商环境，引导和激励养老服务机构诚信守法经营、积极转型升级、

持续优化服务，更好适应养老服务高质量发展要求，更好满足人民群

众日益增长的养老服务需求，经国务院同意，现提出以下意见。

一、明确监管重点

（一）加强质量安全监管。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”

原则，引导养老服务机构（包括养老机构、居家社区养老服务机构。

居家社区养老服务机构的认定办法由民政部另行制定）立足长期安全

运营，落实安全责任，主动防范消除本机构在建筑、消防、食品、医

疗卫生等方面的安全风险和隐患。民政部门会同住房城乡建设部门加

强养老服务机构建筑使用安全检查，及时发现安全隐患，督促养老服

务机构采取修缮、更换等措施整改消除。民政部门会同消防救援机构、

住房城乡建设等有关部门抓好养老服务机构消防安全整治，摸清消防

安全状况，建立隐患、整改、责任“三个清单”，对重大火灾隐患要

- 21 -

提请政府挂牌督办、推动整改。督促指导养老服务机构落实食品安全

责任，加强食品安全日常监督管理，开展养老服务机构食品安全风险

监测。加强对养老机构内设医疗机构依法执业医疗，服务质量安全，

采购和使用药品、耗材、医疗器械等相关产品的监督管理。

（二）加强从业人员监管。引导从业人员（包括养老服务机构的

法定代表人、主要负责人、管理人员以及养老护理员等相关人员）自

觉养成良好品行、掌握专业技能，提升服务质量和水平。养老服务机

构应当制定员工守则，定期组织从业人员进行职业道德教育培训，提

升从业人员职业道德水平。养老服务机构中从事医疗护理、康复治疗、

消防管理等服务的专业技术人员，应当具备相关资格。加强养老护理

员岗前职业技能培训及岗位职业技能提升培训，积极开展养老护理员

职业技能等级认定工作。加强院校内老年服务与管理人才培养，实施

职业技能水平评价。严格末端监督执法，依法依规加强对有关培训评

价组织和职业技能等级证书的监管，防止出现乱培训、滥发证现象。

依法依规从严惩处养老服务机构欺老、虐老等侵害老年人合法权益的

行为，对相关责任人实施行业禁入措施。

（三）加强涉及资金监管。引导养老服务机构以合法合规方式筹

集和使用养老服务涉及资金。加强对养老服务机构申领使用政府提供

的建设运营补贴资金的监督管理，定期对养老服务机构申领使用补贴

资金信息的真实性、准确性进行抽查、核查，依法打击以虚报冒领等

方式骗取补贴资金的行为。加大对涉及使用财政资金的养老服务重点

建设项目实施过程的真实性、合法性、效益性跟踪审计问效力度。加

- 22 -

强对政府购买养老服务的监督管理，依法查处弄虚作假、挤占挪用等

违法违规行为。加大对养老机构医保基金使用情况的监督管理力度，

保障医保基金安全。加强对养老服务机构预收服务费用的规范管理。

加强对金融机构开展养老服务领域金融产品、服务方式创新的监管。

加大对以养老服务为名非法集资的风险排查力度，做好政策宣传和风

险提示，依法打击养老服务机构以养老服务为名的非法集资活动。

（四）加强运营秩序监管。引导养老服务机构不断优化内部管理、

规范服务行为，合理规避风险、妥善处置纠纷。养老机构应当在各出

入口、接待大厅、值班室、楼道、食堂等公共场所和部位安装视频监

控。养老机构应当建立健全内部管理档案，妥善保管异常事件报告、

紧急呼叫记录、值班记录、交接班记录、门卫记录、视频监控记录等

原始资料。严禁利用养老服务机构设施和场地开展与养老服务无关的

活动，依法查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为。依法

查处养老服务设施用地单位未经批准改变规划确定的土地用途，以及

非营利性养老服务机构擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的行为。

指导养老机构按照国家有关规定和当事方协议约定提供服务，建立纠

纷协商调解机制，引导老年人及其代理人依法维权。完善养老服务市

场主体退出机制，指导退出的养老服务机构妥善做好老年人的服务协

议解除、安置等工作，切实保障老年人合法权益。加强对民办非营利

性养老服务机构退出财产处置的监管，防止因关联关系、利益输送、

内部人控制等造成财产流失或者转移。依法打击无证无照从事养老服

务的行为，对未依法取得营业执照以市场主体名义从事养老服务经营

- 23 -

活动的，按照《无证无照经营查处办法》的有关规定查处；未经登记

擅自以社会服务机构名义开展养老服务活动的，由民政部门依法查处；

未经登记管理机关核准登记，擅自以事业单位法人名义开展养老服务

活动的，由事业单位登记管理机关依法采取措施予以制止，并给予行

政处罚。

（五）加强突发事件应对。引导养老服务机构增强风险防范意识

和应对处置能力，尽可能减少突发事件造成的损失。建立完善养老服

务机构突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、

事后恢复与重建等工作机制。养老服务机构要依法制定自然灾害、事

故灾难、公共卫生事件等突发事件应急预案，在场所内配备报警装置

和必要的应急救援设备、设施，开展有关突发事件应急知识的宣传普

及活动和必要的应急演练。养老服务机构要全面落实传染病疫情防控

要求，坚持预防为主，指导老年人做好个人防护。养老服务机构发生

或者可能发生传染病暴发或者流行、不明原因的群体性疾病、重大食

物中毒事件的，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华

人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关要

求，向所在地县级卫生健康主管部门、疾病预防控制机构和民政部门

报告，并在有关部门和机构指导下采取卫生处理、隔离等预防控制措

施。养老服务机构发生生产安全事故的，应当依照生产安全事故报告

和调查处理相关要求，向事故发生地县级以上应急管理部门和民政部

门报告。

二、落实监管责任

- 24 -

（六）强化政府主导责任。优化政府职责体系，深化养老服务领

域“放管服”改革，充分发挥政府在制度建设、行业规划、行政执法

等方面的主导作用。深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的

行政执法事项。各相关部门要按照职责分工依法履行业务指导和监管

职责，实行清单式监管，明确监管事项、监管措施、监管依据、监管

流程，监管结果要及时、准确、规范向社会公开。

（七）压实机构主体责任。养老服务机构要坚持党的领导、加强

党的建设，符合条件的要按照应建尽建原则及时建立党组织，充分发

挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。养老服务机构对依

法登记、备案承诺、履约服务、质量安全、应急管理、消防安全等承

担主体责任，其主要负责人是第一责任人。养老服务机构应当不断提

高养老服务、安全管理、风险防控、纠纷解决的能力和水平。

（八）发挥行业自律和社会监督作用。养老服务领域行业组织要

积极推行行业信用承诺制度，健全行业自律规约，规范会员生产和经

营行为，加强会员信用管理，推动行业自律体系建设；制定行业职业

道德准则，规范从业人员职业行为，积极协调解决养老服务纠纷。加

大养老服务领域信息公开力度，建立养老服务质量信息公开清单制度，

督促养老服务机构通过书面告知、在机构显要位置设置公示栏等方式，

主动公开其基本信息、规章制度、服务项目、收费标准等事项，畅通

群众监督渠道。优化养老服务投诉举报受理流程，实现“民政牵头、

归口负责”。坚持正面宣传和舆论监督相结合，宣传报道应实事求是、

表述严谨，对捏造事实、制造谣言、造成严重社会影响的，依法追究

- 25 -

有关人员责任。

三、创新监管方式

（九）加强协同监管。健全各部门协调配合机制，实现违法线索

互联、监管标准互通、处理结果互认，避免多头多层重复执法，切实

减轻养老服务机构和从业人员负担。民政部门在监督检查中发现养老

服务机构存在建筑、消防、食品、医疗卫生、环境保护、特种设备等

方面安全隐患，应当立即督促养老服务机构采取措施消除隐患，并书

面告知相关部门；对安全隐患突出或者情况紧急需要立即处置的，应

当依法责令养老服务机构停业整顿或者采取紧急措施处置，并通知相

关部门到场处理；对应当采取行政强制措施或者行政强制执行的，应

当通知具备相应执法权限的部门或者申请人民法院依法处理。探索乡

镇综合执法有效形式，将养老服务综合监管纳入由省级政府统一制定

的赋权清单，建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制。建立以

“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监

管为基础的新型监管机制。省级相关部门要制定养老服务随机抽查事

项清单，结合监管特点和需要，制定完善抽查工作细则，就抽查比例

和频次、抽查方式、检查内容、检查流程等事项作出规定；统筹建立

检查对象名录库和执法检查人员名录库，必要时可以吸纳检测机构、

科研院所等参与。

（十）加强信用监管。依法依规实施守信联合激励和失信联合惩

戒，引导养老服务机构诚信守法经营。以加强信用监管为着力点，创

新监管理念、监管制度和监管方式，建立健全贯穿养老服务机构全生

- 26 -

命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。建立养

老机构备案信用承诺制度，推动形成标准公开、规则公平、预期明确、

各负其责的治理模式。备案申请人应当就养老机构按照建筑、消防、

食品、医疗卫生等法律法规和国家有关标准开展服务活动提交书面承

诺并向社会公开，将书面承诺履约情况记入信用记录；对违反承诺的，

依法依规实施惩戒。全面建立养老服务市场主体信用记录，以统一社

会信用代码为标识，整合形成完整的市场主体信用记录，并通过“信

用中国”网站、国家企业信用信息公示系统或中国政府网及相关部门

门户网站等渠道依法依规向社会公开，实现对违法失信行为信息的在

线披露和信息共享。探索开展养老服务机构公共信用综合评价，相关

部门要将“双随机、一公开”监管与评价结果相结合，根据养老服务

机构信用等级高低采取差异化监管措施。

（十一）加强信息共享。大力推行“互联网+监管”，充分运用

大数据等新技术手段，实现监管规范化、精准化、智能化，减少人为

因素，实现公正监管，减少对监管对象的扰动。统筹运用养老服务领

域政务数据资源和社会数据资源，推进数据统一和开放共享。民政部

门要依托“金民工程”，及时采集养老服务机构基本信息、服务质量、

运营情况、安全管理、补贴发放，以及养老护理员等从业人员职业技

能等级、从业经历、职业信用等数据信息，形成养老服务机构组织信

息基本数据集和养老从业人员基本数据集。卫生健康部门要依托基本

公共卫生服务老年人健康管理项目，及时采集老年人健康管理信息，

形成健康档案基本数据集。各部门要将涉及老年人相关信息向国家人

- 27 -

口基础信息库汇聚，公安部门要依托国家人口基础信息库，形成老年

人基本信息数据集。人力资源社会保障部门要依托社会保障卡应用推

广工作，实现老年人社会保障信息在养老服务领域共享复用。加强养

老服务机构信息联动机制，有关部门要将养老服务机构登记、备案、

抽查检查结果、行政处罚、奖惩情况等信息，按照经营性质分别在中

国社会组织公共服务平台、国家企业信用信息公示系统、事业单位在

线网进行公示，形成养老服务主体登记和行政监管基本数据集。依托

全国一体化政务服务平台和国家“互联网+监管”系统推进有关基本

数据集共享，推动技术对接、数据汇聚和多场景使用，实现跨地区互

通互认、信息一站式查询和综合监管“一张网”。

（十二）发挥标准规范引领作用。建立健全养老服务标准和评价

体系，实施养老机构服务质量、安全基本规范等标准，引领养老服务

高质量发展。养老服务设施应严格执行国家工程建设技术标准规范。

养老机构内设医疗机构的，应当遵守《养老机构医务室基本标准（试

行）》等相关要求。加快完善居家上门服务规范，提高社区养老设施

设备配置和服务标准化水平。健全养老服务标准化组织体系，推进民

政部门组建养老服务标准化技术委员会，加快研究制定养老服务质量、

安全基本规范等方面地方标准。推动建立政府主导制定的标准与市场

主体制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系，鼓励行业组织

等社会团体制定发布养老服务和产品的团体标准，鼓励养老服务机构

制定具有竞争力的企业标准，向高品质、多样化升级，助力培育养老

服务新业态。

- 28 -

四、加强保障和落实

（十三）加强组织领导。坚持党对养老服务工作的全面领导，把

党的领导贯穿到养老服务综合监管全过程。各地区、各相关部门要认

真落实党中央、国务院相关决策部署，按照本意见提出的各项措施和

要求，制定配套措施，科学配置监管资源、统筹部署抓好落实。依托

养老服务部际联席会议制度加强部门统筹协调，民政部要会同有关部

门跟踪了解、督促检查本意见落实情况，确保各项措施落地见效。

（十四）提升执法水平。全面推行行政执法三项制度，强化对行

政执法权力的制约和监督。加强行政执法人员业务培训，规范执法检

查、立案、调查、审查、决定等程序和行为，提高行政执法人员的业

务能力和执法水平。推动人财物等监管资源向基层下沉，加强依法履

职所需的技术、设备、经费等方面的保障，推进执法装备标准化建设，

提高现代科技手段在执法办案中的应用水平。

（十五）加大宣传力度。按照“谁执法谁普法”普法责任制要求，

积极开展养老服务法治宣传教育。加强舆论引导，把推动养老服务综

合监管工作与保障老年人合法权益和实现养老服务高质量发展相结

合，积极营造敬老、爱老、助老社会氛围。各地区各部门要通过多种

途径、采取多种形式宣传监管职责、措施、工作进展情况和成效，鼓

励和引导全社会参与，推动形成关心、支持养老服务综合监管、促进

养老服务高质量发展的良好氛围。

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《养老机构管理办法》

施行日期：2020-11-1

第一章 总 则

第一条 为了规范对养老机构的管理，促进养老服务健康发展，

根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和有关法律、行政法规，

制定本办法。

第二条 本办法所称养老机构是指依法办理登记，为老年人提供

全日集中住宿和照料护理服务，床位数在 10 张以上的机构。

养老机构包括营利性养老机构和非营利性养老机构。

第三条 县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督

和管理。其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。

第四条 养老机构应当按照建筑、消防、食品安全、医疗卫生、

特种设备等法律、法规和强制性标准开展服务活动。

养老机构及其工作人员应当依法保障收住老年人的人身权、财产

权等合法权益。

第五条 入住养老机构的老年人及其代理人应当遵守养老机构的

规章制度，维护养老机构正常服务秩序。

第六条 政府投资兴办的养老机构在满足特困人员集中供养需求

的前提下，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄、计划生育特殊家

庭等老年人的服务需求。

政府投资兴办的养老机构，可以采取委托管理、租赁经营等方式，

交由社会力量运营管理。

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第七条 民政部门应当会同有关部门采取措施，鼓励、支持企业

事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构。

鼓励自然人、法人或者其他组织依法为养老机构提供捐赠和志愿

服务。

第八条 鼓励养老机构加入养老服务行业组织，加强行业自律和

诚信建设，促进行业规范有序发展。

第二章 备案办理

第九条 设立营利性养老机构，应当在市场监督管理部门办理登

记。设立非营利性养老机构，应当依法办理相应的登记。

养老机构登记后即可开展服务活动。

第十条 营利性养老机构办理备案，应当在收住老年人后 10 个工

作日以内向服务场所所在地的县级人民政府民政部门提出。非营利性

养老机构办理备案，应当在收住老年人后 10 个工作日以内向登记管

理机关同级的人民政府民政部门提出。

第十一条 养老机构办理备案，应当向民政部门提交备案申请书、

养老机构登记证书、符合本办法第四条要求的承诺书等材料，并对真

实性负责。

备案申请书应当包括下列内容：

（一）养老机构基本情况，包括名称、住所、法定代表人或者主

要负责人信息等；

（二）服务场所权属；

（三）养老床位数量；

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（四）服务设施面积；

（五）联系人和联系方式。

民政部门应当加强信息化建设，逐步实现网上备案。

第十二条 民政部门收到养老机构备案材料后，对材料齐全的，

应当出具备案回执；材料不齐全的，应当指导养老机构补正。

第十三条 已经备案的养老机构变更名称、法定代表人或者主要

负责人等登记事项，或者变更服务场所权属、养老床位数量、服务设

施面积等事项的，应当及时向原备案民政部门办理变更备案。

养老机构在原备案机关辖区内变更服务场所的，应当及时向原备

案民政部门办理变更备案。营利性养老机构跨原备案机关辖区变更服

务场所的，应当及时向变更后的服务场所所在地县级人民政府民政部

门办理备案。

第十四条 民政部门应当通过政府网站、政务新媒体、办事大厅

公示栏、服务窗口等途径向社会公开备案事项及流程、材料清单等信

息。

民政部门应当依托全国一体化在线政务服务平台，推进登记管理

机关、备案机关信息系统互联互通、数据共享。

第三章 服务规范

第十五条 养老机构应当建立入院评估制度，对老年人的身心状

况进行评估，并根据评估结果确定照料护理等级。

老年人身心状况发生变化，需要变更照料护理等级的，养老机构

应当重新进行评估。

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养老机构确定或者变更老年人照料护理等级，应当经老年人或者

其代理人同意。

第十六条 养老机构应当与老年人或者其代理人签订服务协议，

明确当事人的权利和义务。

服务协议一般包括下列条款：

（一）养老机构的名称、住所、法定代表人或者主要负责人、联

系方式；

（二）老年人或者其代理人和紧急联系人的姓名、住址、身份证

明、联系方式；

（三）照料护理等级和服务内容、服务方式；

（四）收费标准和费用支付方式；

（五）服务期限和场所；

（六）协议变更、解除与终止的条件；

（七）暂停或者终止服务时老年人安置方式；

（八）违约责任和争议解决方式；

（九）当事人协商一致的其他内容。

第十七条 养老机构按照服务协议为老年人提供生活照料、康复

护理、精神慰藉、文化娱乐等服务。

第十八条 养老机构应当为老年人提供饮食、起居、清洁、卫生

等生活照料服务。

养老机构应当提供符合老年人住宿条件的居住用房，并配备适合

老年人安全保护要求的设施、设备及用具，定期对老年人的活动场所

- 33 -

和物品进行消毒和清洗。

养老机构提供的饮食应当符合食品安全要求、适宜老年人食用、

有利于老年人营养平衡、符合民族风俗习惯。

第十九条 养老机构应当为老年人建立健康档案，开展日常保健

知识宣传，做好疾病预防工作。养老机构在老年人突发危重疾病时，

应当及时转送医疗机构救治并通知其紧急联系人。

养老机构可以通过设立医疗机构或者采取与周边医疗机构合作

的方式，为老年人提供医疗服务。养老机构设立医疗机构的，应当按

照医疗机构管理相关法律法规进行管理。

第二十条 养老机构发现老年人为传染病病人或者疑似传染病病

人的，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告，配合

实施卫生处理、隔离等预防控制措施。

养老机构发现老年人为疑似精神障碍患者的，应当依照精神卫生

相关法律法规的规定处理。

第二十一条 养老机构应当根据需要为老年人提供情绪疏导、心

理咨询、危机干预等精神慰藉服务。

第二十二条 养老机构应当开展适合老年人的文化、教育、体育、

娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。

养老机构开展文化、教育、体育、娱乐活动时，应当为老年人提

供必要的安全防护措施。

第二十三条 养老机构应当为老年人家庭成员看望或者问候老年

人提供便利，为老年人联系家庭成员提供帮助。

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第二十四条 鼓励养老机构运营社区养老服务设施，或者上门为

居家老年人提供助餐、助浴、助洁等服务。

第四章 运营管理

第二十五条 养老机构应当按照国家有关规定建立健全安全、消

防、食品、卫生、财务、档案管理等规章制度，制定服务标准和工作

流程，并予以公开。

第二十六条 养老机构应当配备与服务和运营相适应的工作人员，

并依法与其签订聘用合同或者劳动合同，定期开展职业道德教育和业

务培训。

养老机构中从事医疗、康复、消防等服务的人员，应当具备相应

的职业资格。

养老机构应当加强对养老护理人员的职业技能培训，建立健全体

现职业技能等级等因素的薪酬制度。

第二十七条 养老机构应当依照其登记类型、经营性质、运营方

式、设施设备条件、管理水平、服务质量、照料护理等级等因素合理

确定服务项目的收费标准，并遵守国家和地方政府价格管理有关规定。

养老机构应当在醒目位置公示各类服务项目收费标准和收费依

据，接受社会监督。

第二十八条 养老机构应当实行 24 小时值班，做好老年人安全保

障工作。

养老机构应当在各出入口、接待大厅、值班室、楼道、食堂等公

共场所安装视频监控设施，并妥善保管视频监控记录。

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第二十九条 养老机构内设食堂的，应当取得市场监督管理部门

颁发的食品经营许可证，严格遵守相关法律、法规和食品安全标准，

执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并依法开展食

堂食品安全自查。

养老机构从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的供

餐单位订购，并按照要求对订购的食品进行查验。

第三十条 养老机构应当依法履行消防安全职责，健全消防安全

管理制度，实行消防工作责任制，配置消防设施、器材并定期检测、

维修，开展日常防火巡查、检查，定期组织灭火和应急疏散消防安全

培训。

养老机构的法定代表人或者主要负责人对本单位消防安全工作

全面负责，属于消防安全重点单位的养老机构应当确定消防安全管理

人，负责组织实施本单位消防安全管理工作，并报告当地消防救援机

构。

第三十一条 养老机构应当依法制定自然灾害、事故灾难、公共

卫生事件、社会安全事件等突发事件应急预案，在场所内配备报警装

置和必要的应急救援设备、设施，定期开展突发事件应急演练。

突发事件发生后，养老机构应当立即启动应急预案，采取防止危

害扩大的必要处置措施，同时根据突发事件应对管理职责分工向有关

部门和民政部门报告。

第三十二条 养老机构应当建立老年人信息档案，收集和妥善保

管服务协议等相关资料。档案的保管期限不少于服务协议期满后五年。

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养老机构及其工作人员应当保护老年人的个人信息和隐私。

第三十三条 养老机构应当按照国家有关规定接受、使用捐赠、

资助。

鼓励养老机构为社会工作者、志愿者在机构内开展服务提供便利。

第三十四条 鼓励养老机构投保责任保险，降低机构运营风险。

第三十五条 养老机构因变更或者终止等原因暂停、终止服务的，

应当在合理期限内提前书面通知老年人或者其代理人，并书面告知民

政部门。

老年人需要安置的，养老机构应当根据服务协议约定与老年人或

者其代理人协商确定安置事宜。民政部门应当为养老机构妥善安置老

年人提供帮助。

养老机构终止服务后，应当依法清算并办理注销登记。

第五章 监督检查

第三十六条 民政部门应当加强对养老机构服务和运营的监督检

查，发现违反本办法规定的，及时依法予以处理并向社会公布。

民政部门在监督检查中发现养老机构存在应当由其他部门查处

的违法违规行为的，及时通报有关部门处理。

第三十七条 民政部门依法履行监督检查职责，可以采取以下措

施：

（一）向养老机构和个人了解情况；

（二）进入涉嫌违法的养老机构进行现场检查；

（三）查阅或者复制有关合同、票据、账簿及其他有关资料；

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（四）发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险

的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿。

民政部门实施监督检查时，监督检查人员不得少于 2 人，应当出

示执法证件。

对民政部门依法进行的监督检查，养老机构应当配合，如实提供

相关资料和信息，不得隐瞒、拒绝、阻碍。

第三十八条 对已经备案的养老机构，备案民政部门应当自备案

之日起 20 个工作日以内进行现场检查，并核实备案信息；对未备案

的养老机构，服务场所所在地的县级人民政府民政部门应当自发现其

收住老年人之日起 20 个工作日以内进行现场检查，并督促及时备案。

民政部门应当每年对养老机构服务安全和质量进行不少于一次

的现场检查。

第三十九条 民政部门应当采取随机抽取检查对象、随机选派检

查人员的方式对养老机构实施监督检查。抽查情况及查处结果应当及

时向社会公布。

民政部门应当结合养老机构的服务规模、信用记录、风险程度等

情况，确定抽查比例和频次。对违法失信、风险高的养老机构，适当

提高抽查比例和频次，依法依规实施严管和惩戒。

第四十条 民政部门应当加强对养老机构非法集资的防范、监测

和预警工作，发现养老机构涉嫌非法集资的，按照有关规定及时移交

相关部门。

第四十一条 民政部门应当充分利用信息技术手段，加强对养老

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机构的监督检查，提高监管能力和水平。

第四十二条 民政部门应当定期开展养老服务行业统计工作，养

老机构应当及时准确报送相关信息。

第四十三条 养老机构应当听取老年人或者其代理人的意见和建

议，发挥其对养老机构服务和运营的监督促进作用。

第四十四条 民政部门应当畅通对养老机构的举报投诉渠道，依

法及时处理有关举报投诉。

第四十五条 民政部门发现个人或者组织未经登记以养老机构名

义开展活动的，应当书面通报相关登记管理机关，并配合做好查处工

作。

第六章 法律责任

第四十六条 养老机构有下列行为之一的，由民政部门责令改正，

给予警告；情节严重的，处以 3 万元以下的罚款：

（一）未建立入院评估制度或者未按照规定开展评估活动的；

（二）未与老年人或者其代理人签订服务协议，或者未按照协议

约定提供服务的；

（三）未按照有关强制性国家标准提供服务的；

（四）工作人员的资格不符合规定的；

（五）利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务宗旨无

关的活动的；

（六）未依照本办法规定预防和处置突发事件的；

（七）歧视、侮辱、虐待老年人以及其他侵害老年人人身和财产

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权益行为的；

（八）向负责监督检查的民政部门隐瞒有关情况、提供虚假材料

或者拒绝提供反映其活动情况真实材料的；

（九）法律、法规、规章规定的其他违法行为。

养老机构及其工作人员违反本办法有关规定，构成违反治安管理

行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十七条 民政部门及其工作人员在监督管理工作中滥用职权、

玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法

依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

第四十八条 国家对农村五保供养服务机构的管理有特别规定的，

依照其规定办理。

第四十九条 本办法自 2020 年 11 月 1 日起施行。2013 年 6 月 28

日民政部发布的《养老机构管理办法》同时废止。

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《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》

发布日期：2019-4-16

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

党中央、国务院高度重视养老服务，党的十八大以来，出台了加

快发展养老服务业、全面放开养老服务市场等政策措施，养老服务体

系建设取得显著成效。但总的看，养老服务市场活力尚未充分激发，

发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高等问题依然存在，

人民群众养老服务需求尚未有效满足。按照 2019 年政府工作报告对

养老服务工作的部署，为打通“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，

健全市场机制，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医

养相结合的养老服务体系，建立健全高龄、失能老年人长期照护服务

体系，强化信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的服务管理体

系，大力推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大、

养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放，确保到 2022

年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、

多层次养老服务需求，老年人及其子女获得感、幸福感、安全感显著

提高，经国务院同意，现提出以下意见。

一、深化放管服改革

（一）建立养老服务综合监管制度。制定“履职照单免责、失职

照单问责”的责任清单，制定加强养老服务综合监管的相关政策文件，

建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，完善事中事后监管

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制度。健全“双随机、一公开”工作机制，加大对违规行为的查处惩

戒力度，坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃

的问责。市场监管部门要将企业登记基本信息共享至省级共享平台或

省级部门间数据接口；民政部门要及时下载养老机构相关信息，加强

指导和事中事后监管。加快推进养老服务领域社会信用体系建设，

2019 年 6 月底前，建立健全失信联合惩戒机制，对存在严重失信行为

的养老服务机构（含养老机构、居家社区养老服务机构，以及经营范

围和组织章程中包含养老服务内容的其他企业、事业单位和社会组织）

及人员实施联合惩戒。养老服务机构行政许可、行政处罚、抽查检查

结果等信息按经营性质分别通过全国信用信息共享平台、国家企业信

用信息公示系统记于其名下并依法公示。（民政部、发展改革委、人

民银行、市场监管总局按职责分工负责，地方各级人民政府负责）

（二）继续深化公办养老机构改革。充分发挥公办养老机构及公

建民营养老机构兜底保障作用，在满足当前和今后一个时期特困人员

集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能（含失智，下同）老年

人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务。坚持公办

养老机构公益属性，确定保障范围，其余床位允许向社会开放，研究

制定收费指导标准，收益用于支持兜底保障对象的养老服务。探索具

备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业。制定公建民营养老

机构管理办法，细化评审标准和遴选规则，加强合同执行情况监管。

公建民营养老机构运营方应定期向委托部门报告机构资产情况、运营

情况，及时报告突发重大情况。（民政部、发展改革委、财政部、中

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央编办、国资委、卫生健康委按职责分工负责，地方各级人民政府负

责）

（三）解决养老机构消防审验问题。依照《建筑设计防火规范》，

做好养老机构消防审批服务，提高审批效能。对依法申报消防设计审

核、消防验收和消防备案的养老机构，主动提供消防技术咨询服务，

依法尽快办理。各地要结合实际推行养老服务行业消防安全标准化管

理，注重分类引导，明确养老机构建筑耐火等级、楼层设置和平面布

置、防火分隔措施、安全疏散和避难设计、建筑消防设施、消防管理

机构和人员、微型消防站建设等配置要求，推动养老机构落实消防安

全主体责任，开展隐患自查自改，提升自我管理水平。农村敬老院及

利用学校、厂房、商业场所等举办的符合消防安全要求的养老机构，

因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的，

2019 年 12 月底前，由省级民政部门提请省级人民政府组织有关部门

集中研究处置。具备消防安全技术条件的，由相关主管部门出具意见，

享受相应扶持政策。（应急部、住房城乡建设部、自然资源部、民政

部、市场监管总局按职责分工负责，地方各级人民政府负责）

（四）减轻养老服务税费负担。聚焦减税降费，养老服务机构符

合现行政策规定条件的，可享受小微企业等财税优惠政策。研究非营

利性养老服务机构企业所得税支持政策。对在社区提供日间照料、康

复护理、助餐助行等服务的养老服务机构给予税费减免扶持政策。落

实各项行政事业性收费减免政策，落实养老服务机构用电、用水、用

气、用热享受居民价格政策，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执

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行相关价格政策。（财政部、税务总局、发展改革委、市场监管总局

按职责分工负责，地方各级人民政府负责）

（五）提升政府投入精准化水平。民政部本级和地方各级政府用

于社会福利事业的彩票公益金，要加大倾斜力度，到 2022 年要将不

低于 55%的资金用于支持发展养老服务。接收经济困难的高龄失能老

年人的养老机构，不区分经营性质按上述老年人数量同等享受运营补

贴，入住的上述老年人按规定享受养老服务补贴。将养老服务纳入政

府购买服务指导性目录，全面梳理现行由财政支出安排的各类养老服

务项目，以省为单位制定政府购买养老服务标准，重点购买生活照料、

康复护理、机构运营、社会工作和人员培养等服务。（财政部、民政

部、卫生健康委按职责分工负责，地方各级人民政府负责）

（六）支持养老机构规模化、连锁化发展。支持在养老服务领域

着力打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌，对养老服务

商标品牌依法加强保护。对已经在其他地方取得营业执照的企业，不

得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司。开展城企协同推进

养老服务发展行动计划。非营利性养老机构可在其登记管理机关管辖

区域内设立多个不具备法人资格的服务网点。（市场监管总局、知识

产权局、民政部、发展改革委按职责分工负责，地方各级人民政府负

责）

（七）做好养老服务领域信息公开和政策指引。建立养老服务监

测分析与发展评价机制，完善养老服务统计分类标准，加强统计监测

工作。2019 年 6 月底前，各省级人民政府公布本行政区域现行养老服

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务扶持政策措施清单、养老服务供需信息或投资指南。制定养老服务

机构服务质量信息公开规范，公开养老服务项目清单、服务指南、服

务标准等信息。集中清理废除在养老服务机构公建民营、养老设施招

投标、政府购买养老服务中涉及地方保护、排斥营利性养老服务机构

参与竞争等妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。（统计局、

发展改革委、民政部、财政部、市场监管总局按职责分工负责，各省

级人民政府负责）

二、拓宽养老服务投融资渠道

（八）推动解决养老服务机构融资问题。畅通货币信贷政策传导

机制，综合运用多种工具，抓好支小再贷款等政策落实。对符合授信

条件但暂时遇到经营困难的民办养老机构，要继续予以资金支持。切

实解决养老服务机构融资过程中有关金融机构违规收取手续费、评估

费、承诺费、资金管理费等问题，减少融资附加费用，降低融资成本。

鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押

贷款和应收账款质押贷款。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土

地、设施等资产进行抵押融资。大力支持符合条件的市场化、规范化

程度高的养老服务企业上市融资。支持商业保险机构举办养老服务机

构或参与养老服务机构的建设和运营，适度拓宽保险资金投资建设养

老项目资金来源。更好发挥创业担保贷款政策作用，对从事养老服务

行业并符合条件的个人和小微企业给予贷款支持，鼓励金融机构参照

贷款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平。（人民

银行、财政部、银保监会、证监会、自然资源部按职责分工负责）

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（九）扩大养老服务产业相关企业债券发行规模。根据企业资金

回流情况科学设计发行方案，支持合理灵活设置债券期限、选择权及

还本付息方式，用于为老年人提供生活照料、康复护理等服务设施设

备，以及开发康复辅助器具产品用品项目。鼓励企业发行可续期债券，

用于养老机构等投资回收期较长的项目建设。对于项目建成后有稳定

现金流的养老服务项目，允许以项目未来收益权为债券发行提供质押

担保。允许以建设用地使用权抵押担保方式为债券提供增信。探索发

行项目收益票据、项目收益债券支持养老服务产业项目的建设和经营。

（发展改革委、人民银行、银保监会、证监会按职责分工负责）

（十）全面落实外资举办养老服务机构国民待遇。境外资本在内

地通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与发

展养老服务，同等享受境内资本待遇。境外资本在内地设立的养老机

构接收政府兜底保障对象的，同等享受运营补贴等优惠政策。将养老

康复产品服务纳入中国国际进口博览会招展范围，探索设立养老、康

复展区。（民政部、发展改革委、商务部按职责分工负责）

三、扩大养老服务就业创业

（十一）建立完善养老护理员职业技能等级认定和教育培训制度。

2019 年 9 月底前，制定实施养老护理员职业技能标准。加强对养老服

务机构负责人、管理人员的岗前培训及定期培训，使其掌握养老服务

法律法规、政策和标准。按规定落实养老服务从业人员培训费补贴、

职业技能鉴定补贴等政策。鼓励各类院校特别是职业院校（含技工学

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校）设置养老服务相关专业或开设相关课程，在普通高校开设健康服

务与管理、中医养生学、中医康复学等相关专业。推进职业院校（含

技工学校）养老服务实训基地建设。按规定落实学生资助政策。（人

力资源社会保障部、教育部、财政部、民政部、市场监管总局按职责

分工负责，地方各级人民政府负责）

（十二）大力推进养老服务业吸纳就业。结合政府购买基层公共

管理和社会服务，在基层特别是街道（乡镇）、社区（村）开发一批

为老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、建档立卡贫困人口和高校毕

业生就业。对养老服务机构招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳

社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。加强从事养老服务的建档

立卡贫困人口职业技能培训和就业指导服务，引导其在养老服务机构

就业，吸纳建档立卡贫困人口就业的养老服务机构按规定享受创业就

业税收优惠、职业培训补贴等支持政策。对符合小微企业标准的养老

服务机构新招用毕业年度高校毕业生，签订 1 年以上劳动合同并缴纳

社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。落实就业见习补贴政策，

对见习期满留用率达到 50%以上的见习单位，适当提高就业见习补贴

标准。（人力资源社会保障部、教育部、财政部、民政部、扶贫办按

职责分工负责，地方各级人民政府负责）

（十三）建立养老服务褒扬机制。研究设立全国养老服务工作先

进集体和先进个人评比达标表彰项目。组织开展国家养老护理员技能

大赛，对获奖选手按规定授予“全国技术能手”荣誉称号，并晋升相

应职业技能等级。开展养老护理员关爱活动，加强对养老护理员先进