2023
准印证号（粤O）L0190493号
广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会
Guangdong Province Old Town Old Factory Old Village Retrofition Association 主办
总 第
二十一期
内部资料 免费交流
10
新形势下广东城市更新发展战略及重点任务
城市治理与广州城中村改造模式转变趋势
城市治理 城市更新 城中村改造
全国首个省级“三旧”改造协会
广东城市更新
图片新闻
今年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指
导意见》，并召开电视电话会议进行部署。各地正按照部署，扎实开展配套政策制定、
摸清城中村底数、编制改造项目方案等工作，住房城乡建设部城中村改造信息系统投入
运行两个月以来，已入库城中村改造项目162个。
住房和城乡建设部表示，超大特大城市在城中村改造中，拆除新建的将按照城市标
准规划建设管理，整治提升的将按照文明城市标准整治提升和实施管理。通过改造，可
切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生态环境，促进产业转型升级，推动超大特大
城市加快转变发展方式，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。
来源：新华社
卷首语
城市更新伴随城市化而不断演进，每一阶段会遇到不同的主要问题和矛盾，需要与时俱进地进
行研究和实践。总体而言，中国城市更新的地方实践非常活跃，尤其是超大特大城市的实践往往快
于理论探讨和学术研究，并倒逼着政策和制度的适应性转变。中国城镇化已经经历了人类历史上规
模最大、时间最短的国内人口迁移和集聚的过程，正在放缓步履进入定居时代，物质扩张、经济增
长之后的市民化进程对城市美好家园的社会发展目标追求，人民群众对城市生活品质的需求都越来
越高。城市建设方面，市政交通基础设施的大规模建设基本上满足了快速城镇化的经济、社会发展
需求，但是直接服务建成环境的部分市政基础设施，如排污系统、停车设施等，已经出现功能性问
题；与美好生活相关的高品质公共服务，如养老、教育医疗、文化休闲等，也处于相对不充分的状
况。建成环境本身的困境则表现为居住建筑及社区公共服务设施因缺乏有效维护和更新而呈现的物
质性衰败，这一困境不仅是改革开放前建设的老旧小区和建造标准偏低的城中村所要面对的，1990
年代甚至2000年以来建成的部分城市居住社区也已相当普遍地存在这一明显短板。
城市更新不仅涉及旧城改造、历史保护、低效用地整备、建成环境再开发等物质性、经济性、
政策性议题，还涉及空间公平、文化传承、社区营建等社会性、文化性议题，既包括不同类型用
地、设施、建成区的效率和品质提升，也包括既有利益主体的公平和城市系统的整体优化。“留改
拆”政策组合中的保护、修缮、活化、改建扩建、拆除重建等建设开发行为，都是不同程度的利益
重构过程，除了技术经济手段之外，更重要的就是如何通过城市治理、社区治理回答高质量城镇化
的可持续发展问题。从“三旧”改造中积累的社会资本融入经验存在严重的房地产依赖，而相对保
护既有产权业主利益的成本偏高问题也亟需向更加公平合理、共享共益的善治型城市更新路径转
变。在不断反思和批判大拆大建的城市实践中，各地陆续走出了一条以“微改造”“自主更新”为
探索的新路径，开启了“微”更新的新趋势，也将城市更新与城市治理能力现代化紧密关联起来。
进入定居时代的新型城镇化，代际稳定性越来越强，建成环境的多元主体价值观正在形成，产权、
利益以及参与的意识显著提高，疫情期间社区提供不可替代的庇护、共享、互助等共同体感受也启
示着一种相当积极的社区协同精神，社会学视角的陌生人邻里问题，也正在转向为因共同利益、共
同事务而建立社区共同体的阶段。一方面，要通过社区治理能力的提升满足美好生活需要的社区归
属感和凝聚力，另一方面，要通过城市治理能力的提升促进公众参与、公私合作，创造共享共治共
赢的新局面，面对通过城市更新实现共同发展的议题。
今年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导
意见》，指出在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发
展的一项重要举措。本期主题是城市治理、城市更新，以及当前极其重要的城中村改造，是省三旧
改造协会对前沿动态的及时响应，在政策理解、理论研究、实践解读、策略建议等方面开展讨论，
期待能够起到有效的理论思考和决策参考作用。
城市治理与城市更新
华南理工大学建筑学院 王世福
主办单位
指导单位
顾 问
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副总编
主任编辑
执行编辑
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广东省旧城镇旧厂房旧村庄
改造协会
广东省自然资源厅科教处
广东省自然资源厅自然资源
开发利用处
广东省自然资源厅事务中心宣传科
庾来顺
刘 实
田光明
张卉芬
谭宏伟 龚怡馨
广东省旧城镇旧厂房旧村庄
改造协会
广州市天河区体育东路138号
金利来数码网络大厦1108单元
http://www.gdssjgzxh.org.cn
gdssjgzxh@163.com
020-83988204
（粤O）L0190493号
广州市大洺印刷厂
3000本/期
本协会会员、本行业、业务主管部门
2023年10月30日
2023年10月（总第二十一期）
01 卷 首 语
城市治理与城市更新…………………………………（王世福）
03 理论探索
02 政策法规
P03
P09
P12
P16
P21
P26
P32
P35
一图读懂 ▏ 自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知
…………………………………（广东省三旧改造协会秘书处）
一图读懂 ▏ 住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通
知………………………………（广东省三旧改造协会秘书处）
一图读懂 ▏ 广东省建设项目节约集约用地要求及技术要点
…………………………（广东自然资源、省土地调查规划院）
“三旧”改造（城市更新）研究动态——第三季度国内动态
…………………………………（广东省三旧改造协会秘书处）
“三旧”改造（城市更新）研究动态——第三季度广东省内政策
动态……………………………（广东省三旧改造协会秘书处）
省外经验 ▏《南京城市更新办法》解析
…………………………………（广东省三旧改造协会秘书处）
新形势下广东城市更新发展战略及重点任务
………（广东工业大学建筑与城市规划学院 广东省三旧改造协会）
跨越城市更新财务陷阱探讨研究……………………（赵燕菁）
P00
发新活力
2023
准印证号（粤O）L0190493号
广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会 Guangdong Province Old Town Old Factory Old Village Retrofition Association 主办
总 第
二十一期
内部资料 免费交流
10
新形势下广东城市更新发展战略及重点任务
城市治理与广州城中村改造模式转变趋势
城市治理 城市更新 城中村改造
全国首个省级“三旧”改造协会
广东城市更新
04 典型案例
P52
P55
P57
P64
07 协会动态
P71 广东省三旧改造协会2023年第三季度工作简报
05
06
人物专访
话道旧改
P61 人物专访：刘汉军——完善政府政策，才能更好
推动“三旧”改造（城市更新）的实施
话道旧改第十四期：城市治理与广州城中村改造
模式转变趋势
08 精英团队
P79
P81
东建集团介绍
新入会会员单位介绍
政企联动打造禅城城市更新“新标杆”——禅城
果房地块改造
白云区永泰村更新改造：以旧厂升级改造带动旧
村环境综合提升
杭州城中村改造案例——杨家牌楼社区
城市精细化治理视域下广州旧厂房有机更新研究
………………………………………………（王玉）
海外经验：日本城市更新研究
……………………（广东省三旧改造协会秘书处）
创新存量时代高质量发展的低效空间土地利用政策
……………………………………………（陶晓龙）
P38
P43
P46
王世福：城中村改造应与城市治理有机结合
陈山：做地与旧改是共赢共生共成长，与治理是
共谋共享共发展
杨盛兰：金融支持城中村改造要着眼于具体项目
落地和金融风险把控
蓝恩鸿：城市更新的最终目的是解决超大特大城
市的综合治理问题
江浩：推动产城融合、国民联合、治改结合，城
中村改造广州砥砺再创新
P65
P66
P67
P67
P68
2 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
政策法规
POLICICS AND
REGULATIONS
一图读懂 ▏ 自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知
一图读懂 ▏ 住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知
一图读懂 ▏ 广东省建设项目节约集约用地要求及技术要点
“三旧”改造（城市更新）研究动态——第三季度国内动态
“三旧”改造（城市更新）研究动态——第三季度广东省内政策动态
省外经验 ▏《南京城市更新办法》解析
Policics and Regulations 政策法规 3
October 2023年 / 广东三旧改造
自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知
一
图 读懂
为落实党中央、国务院在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的工作部署，自然资源部印发《关于开展低
效用地再开发试点工作的通知》（以下简称“《通知》”），决定在北京等15个省（市）的43个城市开展为期4年
的低效用地再开发试点，聚焦盘活存量土地探索创新政策举措，完善激励约束机制，以提高土地利用效率、促进
城乡高质量发展。其中，珠三角九个城市均被列入试点城市。《通知》明确未纳入本通知试点范围的超大特大城
市、以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照本通知明确的试点政策执行。
文 ⎟广东省三旧改造协会秘书处
总体要求
指导
思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导
全面贯彻党的二十大精神和全国生态环境保护大会要求
坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护
制度
以国土空间规划为统领，以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为
支撑
推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变
促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式
4 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
增加建设用地有效供给，大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积
率，推广应用节地技术和节地模式，明显降低单位GDP建设用地使用面积
通过探索创新，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，促进国土空间
布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备
建立可复制推广的低效用地再开发政策体系和制度机制，为促进城乡内涵式、集约
型、绿色化高质量发展提供土地制度保障
坚持底线思维、守正创新
严格落实国土空间规划管控要求，严守
红线底线，确保耕地不减少、建设用地
总量不突破、生态保护红线保持稳定
在坚持“局部试点、全面探索、封闭运
行、结果可控”的前提下，探索创新盘
活利用存量土地的政策机制
坚持有效市场、有为政府
坚持市场在资源配置中的决定性作用，更
好发挥政府作用
强化政府在空间统筹、结构优化、资金平
衡、组织推动等方面的作用，坚持公平公
开、“净地”供应，充分调动市场参与的
积极性
坚持补齐短板、统筹发展
坚持把盘活的城乡空间资源更多地
用于民生所需和实体经济发展，补
齐基础设施和公共服务设施短板，
改善城乡人居环境，保障产业项目
落地和转型升级
坚持公开透明、规范运作
强化项目全过程公开透明管理，维
护市场公平公正健全平等协商机
制，充分尊重权利人意愿，妥善处
理群众诉求
完善收益分享机制，促进改造成果
更多更公平惠及人民群众
四项
工作原则
三大
工作目标
主要任务
规划统筹
✓ 加强规划统领
✓ 突出高质量发展导向
✓ 引导有序实施
基础保障
✓ 严格调查认定和上图入库
✓ 做好不动产确权登记
✓ 妥善处理历史遗留用地等问
政策激励
收储支撑
✓ 探索资源资产组合供应
✓ 完善土地供应方式
✓ 优化地价政策工具
✓ 完善收益分享机制
✓ 健全存量资源转换利用机制
✓ 完善收储机制
✓ 拓展收储资金渠道
✓ 完善征收补偿办法
Policics and Regulations 政策法规 5
October 2023年 / 广东三旧改造
规划统筹
● 国土空间规划应针对低效用地再开发，明确目标导向，提出规划对策，强调高质量发展导向
● 基于促进产业转型升级、优先保障公共服务设施和基础设施供给、保护生态和传承历史文脉，在体现宜居、人
文、绿色、韧性、智慧等方面，提出空间布局优化引导对策
● 试点城市应当依据国土空
间总体规划和控制性详细规
划，编制低效用地再开发年
度实施计划，确定低效用地
再开发项目并有序实施
● 加强全市域、分区域的规
划统筹，从城市整体利益平
衡出发谋划实施项目，避免
过度依赖单一地块增容来实
现项目资金平衡
● 依据国土空间总体规划，
明确低效用地再开发的重点
区域，合理确定低效用地再
开发空间单元
● 探索编制空间单元内实
施层面控制性详细规划，明
确土地使用、功能布局、空
间结构、基础设施和公共服
务设施、建筑规模指标等要
求，经法定程序批准后，作
为核发规划许可的法定依据
● 探索土地混合开发、空间
复合利用、容积率奖励、跨
空间单元统筹等政策，推动
形成规划管控与市场激励良
性互动的机制
● 对需要以政府储备为主推进低效用地再开发项目实施的，结合国土空间控制性详细规划
编制，探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动实施
● 探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻
产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）
● 统筹保障土地收储、基础设施开发建设等资金投入，做好资金平衡，合理安排开发时
序，实现滚动开发、良性循环
● 完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工
作
● 完善低效用地再开发中土地征收的具体办法，依据国土空间规划合理确定土地征收成片开发中公益性用地比例等
具体要求，明确集体土地上房屋征收补偿标准和程序、依法申请强制执行情形等规定
01
02
03
收储支撑
6 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
自然资源部自然资源开发利用司主要负责人强调，试点城
市要完善土地供应方式和地价政策工具，探索不同用途地
块混合供应，“肥瘦搭配”联动改造，综合评价出让或带
设计方案出让，完善地价计收补缴标准。完善收益分享机
制，探索边角地、夹心地、插花地等零星低效用地通过国
有与国有、集体与集体、国有与集体之间整合、置换方式
实施成片改造，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展
实物补偿的途径，探索利用集体建设用地建设保障性租赁
住房。
● 在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的，探索
实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价
比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告、签
订配置合同，按职责进行监管
● 鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建
设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权
● 鼓励原土地使用权人改造开发，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政
府收回外，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法
● 鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业
导向优先的前提下，探索不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工
改住”联动改造的条件和程序
● 依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞
争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让
● 完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以
公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款
● 探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，要综合考虑土地整理投入、移交公益性
用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本
● 探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件
政策激励
探索资源资产组合
完善土地供应方式
优化地价政策工具
完善收益分享机制
健全存量资源转换利用机制
Policics and Regulations 政策法规 7
October 2023年 / 广东三旧改造
● 在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、
简化办理的原则，制定转换规则，完善相关审批事项办理程序
● 鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地
主体和规划条件的过渡期支持政策
● 对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集
体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积
相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记
● 探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿
的途径
● 优化保障性住房用地规划选址，增加保障性住房用地供应，探索城中村改造地块除安
置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建
设保障性租赁住房
01 严格调查认定和上图入库
03 妥善处理历史遗留用地等问题
02 做好不动产确权登记
✓ 探索完善评价方法，因地制宜制定低效用地认定标准
✓ 试点城市自然资源主管部门以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为
基础，全面查清低效用地及历史遗留用地底数，全部实现上图入库，经省级自然资源主
管部门审核同意后报部备案，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为试
点相关政策实施和成效评估的依据
✓ 纳入低效用地再开发范围的土地、房屋等不动产，应当权利归属清晰、主体明
确、不存在权属争议
✓ 防止因低效用地再开发产生新的遗留问题，导致不动产“登记难”
✓ 严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地
✓ 完成低效用地再开发后，不动产登记机构根据当事人申请，依法及时办理相关
不动产登记，维护权利人合法权益
✓ 对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，要根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确
认定标准和处置政策，予以妥善处理，要确保底数清晰、封闭运行、严控新增、结果可控
✓ 对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地
办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、
违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置
✓ 加快超期未开发住宅用地的依法处置，摸清底数和原因，落实责任单位，提出分类型、分步骤依法收回的具体措施
基础保障
8 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
组织实施
《通知》明确，低效用地再开发试点期限原则上为4年，各试点城市要按照本通知规定要求，积极稳妥、有力有效地
推进试点工作。试点期间，部将组织开展中期评估，评价各试点城市实施成效，加强督促指导。
及时研究部署
编制实施方案
边实践边总结
深入推进试点
加强跟踪指导
确保预期成效
✓ 加强组织领导，及时研究部
署，调动各方力量，协调重大问题
✓ 结合本地实际，抓紧编制试点
实施方案
✓ 提出试点政策机制的创新思路
与实现路径，由城市人民政府审定
后实施
✓ 试点实施方案由省级自然资源
主管部门报部备案
✓ 在坚持原则、守住底线的前提
下，围绕试点目标任务，系统性、
创新性地开展试点工作
✓ 注重阶段性总结评估，提炼可
复制推广的制度、政策、机制性成
果
✓ 自然资源部将组织试点城市座
谈交流，研究重大问题，共同推进
试点工作
✓ 省级自然资源主管部门加强对
试点工作指导，跟踪试点情况，及
时纠正偏差，确保试点工作取得预
期效果
✓ 各试点城市坚持以人为本，强
化项目信息公开，依法依规履行征
求权利人意见、社会公示、集体决
策等程序，畅通沟通渠道，接受社
会监督，保障人民群众合法权益
✓ 稳妥有序推进，加强社会稳定
风险评估和重大项目法律风险评
估，有效预防和控制风险
Policics and Regulations 政策法规 9
October 2023年 / 广东三旧改造
文 ⎟广东省三旧改造协会秘书处
一
图 读懂
住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知
2023年7月，住房和城乡建设部印发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，提出坚持城市体检先行、
发挥城市更新规划统筹作用、强化精细化城市设计引导、创新城市更新可持续实施模式、明确城市更新底线要求
五个方面内容。
坚持城市体检先行
发挥城市更新规划统筹作用
住房城乡
建设部门
牵头组织
城市政府
主导
各相关
部门共同
参与
城市
体检
机制
坚持问题导向,查找群众反映强烈的难
点、堵点、痛点问题
坚持目标导向，查找影响城市竞争力、
承载力和可持续发展的短板弱项
坚持结果导向，一体化推进城市体检和
城市更新工作
城市体检结果
城市更新专项规划
国民经济和社会发展
规划
年度实施计划
系统
谋划
城市更新工作目标
城市更新重点任务
城市更新实施措施
划定城市更
新单元
建立
项目库
明确项目
实施计划
安排
10 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
坚持尽力而为、量力而行，统筹推动既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城
市生态修复、城市功能完善、基础设施更新改造、城市生命线安全工程建设、历史街区和历史建筑保护传承、城
市数字化基础设施建设等城市更新工作。
统筹建设工程规划设计与质量安全管理，在确保安全的前提下，探索优化适用于存量更新改造的建设工程审批管
理程序和技术措施，构建建设工程设计、施工、验收、运维全生命周期管理制度，提升城市安全韧性和精细化治
理水平。
强化精细化城市设计引导
创新城市更新可持续实施模式
加强存量资源统筹利用，鼓励土地用途兼容、建筑功能混合，探索“主导
功能、混合用地、大类为主、负面清单”更为灵活的存量用地利用方式和
支持政策，建立房屋全生命周期安全管理长效机制。
健全城市更新多元投融资机制，加大财政支持力度，鼓励金融机构在风险
可控、商业可持续前提下，提供合理信贷支持，创新市场化投融资模式，
完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道。
建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘
活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化
推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。
鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土
地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范。
推
动
转
变
完善城市设计管理制度
明确对建筑、小区、社区、街区、城市
不同尺度的设计要求
提出城市更新地块建设改造的设计条件
组织编制城市更新重点项目设计方案
规范和引导城市更新项目实施
城市
更新
Policics and Regulations 政策法规 11
October 2023年 / 广东三旧改造
各级住房城乡建设部门切实履行城市更新工作牵头部门职责，会同有关部门建立健全统筹协调的组织机制，有序
推进城市更新工作。省级住房城乡建设部门加强对市（县）城市更新工作的督促指导，及时总结经验做法，研究
破解难点问题。住房城乡建设部将加强工作指导和政策协调，及时总结可复制推广的经验，指导各地扎实推进实
施城市更新行动。
强化精细化城市设计引导
坚持统筹发展和安全，
把安全发展理念贯穿城
市更新工作各领域和全
过程，加大城镇危旧房
屋改造和城市燃气管道
等老化更新改造力度，
确保城市生命线安全，
坚决守住安全底线
加强历史文化保护传
承，不随意改老地名，
不破坏老城区传统格局
和街巷肌理，不随意迁
移、拆除历史建筑和具
有保护价值的老建筑，
同时也要防止脱管失
修、修而不用、长期闲
置
坚持“留改拆”
并举、以保留利
用提升为主，鼓
励小规模、渐进
式有机更新和微
改造，防止大拆
大建
坚持尊重自然、顺
应自然、保护自
然，不破坏地形地
貌，不伐移老树和
有乡土特点的现
有树木，不挖山填
湖，不随意改变或
侵占河湖水系
12 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
广东省建设项目节约集约用地要求及
建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的
规定，国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的
建设项目以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能
分区的建设项目是否组织开展了建设项目节地评价，是
建设项目用地预审环节中对于节约集约用地审查的重要
环节之一，同时也是切实提高建设项目节约集约用地水
平，促进建设项目合理用地的有效的技术手段。
1
1.是否符合有关土地使用标准的规定、是否节约集约用地
进行严格审查，包括规模、功能分区等是否体现了项目所
在区域的地形地貌特征；
2.是否合理利用地上地下空间或者科学、合理提高项目投
资强度、容积率、建筑密度等；
3.是否采取了先进的项目工艺流程、施工工艺和技术；
4.是否可以分期报批，避免低效、闲置；
5.是否采取措施少占或不占耕地、避让永久基本农田；
6.是否为降低建设成本而粗放用地；是否设置了不必要的
功能分区；
7.是否存在“搭车用地”；
8.是否存在多报少用等。
节约集约用地技术成果主要包括节地评价报告和节
约集约用地论证分析专章。
节地评价报告
节地评价工作原则上应在用地预审阶段完成，预审
阶段未开展节地评价或已通过节地评价论证，但在用地预
审或报批阶段，项目用地规模调增比例超过10%的，应按
要求组织开展节地评价。
根据《自然资源部办公厅关于规范开展建设项目节
技术要点
节约集约用地要求
节约集约用地技术内容
一
图 读懂
Policics and Regulations 政策法规 13
October 2023年 / 广东三旧改造
1.国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项
目
2.因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求确需突
破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目
3.重大项目中公路项目设置的互通立体交叉工程用地，超
过《公路工程项目建设用地指标》有关间距规定，经省级
以上交通主管部门审核认定必须设置的项目
1.节地评价项目基本情况
2.节地评价的对象、原则和具体评价内容
3.节地评价项目总规模和各功能分区用地规模的合理性分
析
4.节地评价结论
5.节地评价成果图件及其他附件资料
节地评价与节约集约用地论证分
析专章对比
为强化用地要素保障，提升用地审批质量和效率，
《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目的通
知》（自然资发〔2022〕130号）（以下简称2022年130
号文）中针对国土空间规划确定的城镇和村庄建设用地范
围外交通、能源、水利项目与用地涉及耕地、永久基本农
田、生态保护红线的建设项目提出编制节约集约用地论证
分析专章的工作要求。
节约集约论证分析专章
1.涵盖了节地评价中功能分区和用地规模合理性论证
2.节地水平的先进性的部分评价内容
3.增加了选址选线方案对比、占用耕地和永久基本农田的
合理性、耕地占补平衡与永久基本农田补划
最终目的
都是为了有效促进建设项目节约集约用地！
地评价工作的通知》(自然资办发〔2021〕14号）（以下
简称2021年14号文）《自然资源部关于进一步做好用地
用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）等文
件要求：
需开展节地评价三种类型的建设项目：
节约集约用地论证分析专章内容
内容对比
节地评价报告内容主要包括：
2
3
节约集约用地论证分析专章
根据《自然资源部办公厅关于印发<节约集约用地论
证分析专章编制与审查工作指南（试行）>的通知》（自
然资办函〔2023〕473号）有关要求，经依法批准的国土
空间规划确定的城镇开发边界和村庄建设边界外（土地利
用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外）的
交通、能源、水利等基础设施建设项目，可行性研究阶
段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线，应编
制节约集约用地论证分析专章。交通、能源、水利之外的
单独选址项目可参照执行。
14 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
节地评价与节约集约用地论证分析专章的技术要点对比表
节地评价报告 节约集约用地论证分析专章
开展对象
1.国家和地方尚未颁布土地使用标准
和建设标准的建设项目；
2.因安全生产、地形地貌、工艺技术
等有特殊要求确需突破土地使用标准
确定的规模和功能分区的建设项目；
3.重大项目中公路项目互通立体交叉
工程用地间距超标准的项目。
1.国土空间规划确定的城镇开发边界和村庄建设边
界外（土地利用总体规划确定的城市和村庄、集
镇建设用地范围外）的交通、能源、水利等基础
设施建设项目；
2.用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的
建设项目；
3.交通、能源、水利之外的单独选址项目。
审查内容
1.建设项目基本情况，包括建设背
景、建设方案、建设用地情况等；
2.节地评价的对象、原则和具体评价
内容；
3.项目总规模和各功能分区用地规模
确定的合理性；
4.节地评价结论；
5.图件资料等。
1.建设项目概况，包括建设依据、建设内容等；
2.选址方案比选，包括国土空间规划“一张图”符
合性；选址选线约束性；占用耕地和永久基本农
田的合理性；不可避让生态保护红线的充分性；
推荐方案情况；
3.功能分区和用地规模的合理性；
4.节地水平的先进性；
5.耕地占补平衡与永久基本农田补划;
6.其他情况。
编制主体
省级以上项目由市级自然资源主管部
门组织开展，省级以下项目由县级自
然资源主管部门组织开展。
相同
审查主体
1.属于自然资源部和省厅审查的单独
选址建设项目，用地跨地级市的项目
由省级自然资源主管部门组织开展；
2.属于省政府委托地级以上市人民政
府审批职权的建设项目，由地级以上
市自然资源主管部门组织开展。
1.报自然资源部预审的建设项目，由省级自然资源
主管部门组织开展；
2.其他项目按照预审层级，由对应的自然资源主管
部门组织开展。
工作目标 严格执行土地使用标准控制制度，促
进无标准建设项目节约集约用地。
强化用地要素保障，做实做细做优交通、能源、
水利等项目前期工作，提升用地审批质量和效
率。
详细对比表
Policics and Regulations 政策法规 15
October 2023年 / 广东三旧改造
总结
目的
目的
工作对象
评价重点
充分发挥土地使用标准对建设项目用地的控制作
用，促进标准未覆盖或者超标准用地的建设项目合理用
地，切实提高节约集约用地水平；
为用地审批前期打好基础，简化后续审批流程，将
选址选线方案比选及推荐方案情况、节约集约用地、占
用耕地和永久基本农田的合理性、不可避让生态保护红
线的充分性；功能分区和用地规模的合理性；节地水平
的先进性；耕地占补平衡与永久基本农田补划等多项论
证内容合并办理。
为无标准、超标准和互通立交间距超标准的重大公
路类项目；
工作对象
国土空间规划确定的城镇开发边界和村庄建设边界
外（土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用
地范围外）的交通、能源、水利等基础设施建设项目；
用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项
目；交通、能源、水利之外的单独选址项目。
严格执行土地使用标准控制制度，充分论证建设项
目超标准的原因、申请用地的依据，合理确定无标准项
目用地功能分区和规模。
标准未覆盖或者超标准用地的建设项目应严格执行
2021年14号文有关要求，开展节地评价工作。适用2022
年130号文的项目，依据节约集约用地专章等材料，有法
定审批权的自然资源主管部门能够判断2021年14号文中
审核要点的，可不再开展节地评价，减少了审批流程和提
升审批质量的同时，有利于加快建设项目的推进。
（来源：广东自然资源、省土地调查规划院）
节地评价
节约集约用地论证分析专章
16 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
“三旧”改造（城市更新）研究动态
——第三季度国内动态
文 ⎟广东省三旧改造协会秘书处
2022年以来，省三旧改造协会在省自然资源厅的指导下，每月搜集国家、省内外“三旧”改造（城市更新）
政策动态，国内外城市更新先进经验，以及行业专家和会员企业的意见建议等，供政府相关部门决策参考使用。
特此分享，以飨读者。
引言
动态总述
7月份“三旧”改造（城市更新）动态主要有以下几个特征：
一是积极部署推进城中村改造工作，如国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村
改造的指导意见》、广州市发布《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》。
二是继续有序推进“三旧”改造（城市更新）工作，如住建部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通
知》、广州市发布《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法（征求意见稿）》。
三是多地积极盘活存量土地推进城镇化建设，如浙江省发布《城乡规划建设管理体制机制改革方案》、重庆
市发布《重庆市推进以区县城为重要载体的城镇化建设实施方案》、广东省发布《关于推进征收农村集体土地留
用地高效开发利用的通知（修订征求意见稿）》。
8月份“三旧”改造（城市更新）动态主要有以下几个特征：
一是积极盘活存量全力实现“节地提质”，如天津市发布《关于盘活存量土地房产有关支持政策的通知》、
珠海市发布《珠海市“节地提质”攻坚行动方案（2023—2025年）》。
二是优化空间载体支撑制造业高质量发展，如广州市发布《广州市建设国际一流营商环境标杆城市 助力产
业高质量发展行动方案》《广州市关于优化空间载体支撑制造业高质量发展的实施意见（公开征求意见稿）》等
系列文件。
三是广东继续完善“三旧”改造（城市更新）相关配套政策，如黄埔区发布《广州市黄埔区 广州开发区
旧村改造合作企业公开引入和退出工作指引》、中山市发布《中山市城市更新项目土地出让价款计收规则（修
订）》
7月
8月
Policics and Regulations 政策法规 17
October 2023年 / 广东三旧改造
9月份“三旧”改造（城市更新）动态主要有以下几个特征：
一是多举措促进土地节约集约高效利用，强化自然资源要素保障，如自然资源部发布《关于开展低效用
地再开发试点工作的通知》、吉林省发布《关于强化自然资源要素保障促进经济高质量发展若干措施》、浙
江省发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》。
二是多地积极推动城市更新工作，如河北省发布《关于实施城市更新行动的指导意见》、河南省发布
《关于实施城市更新行动的指导意见》、深圳市发布《关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意
见（征求意见稿）》、珠海市发布《珠海市城市更新（全面改造）2023-2025年中长期计划》。
三是广东深化推进建设用地集约高效利用助推县域高质量发展，如省委办公厅、省政府办公厅发布《关
于推进以县城为重要载体的城镇化建设的若干措施》，省自然资源厅发布《关于加强自然资源要素保障 助力
实施“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》。
国内动态
国务院部署在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作。
7月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中
村改造的指导意见》。一是要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的
城中村进行改造。二是成熟一个推进一个，实施一项做成一项。三是要坚持城市人民政府负主体责任，加强组
织实施，科学编制改造规划计划。四是多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉
求。五是把城中村改造与保障性住房建设结合好。六是积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发
展各种新业态，实现可持续运营。
（来源：中国经济网7月24日）
住建部强调要扎实有序推进城市更新工作。
住房城乡建设部7月5日印发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》。一是创新城市更新可持续实施模
式。坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式；加强存量资源统筹利用，鼓励土地用途兼
容、建筑功能混合，探索“主导功能、混合用地、大类为主、负面清单”更为灵活的存量用地利用方式和支持
政策；健全城市更新多元投融资机制；鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，实现共
建共治共享；鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策
体系，因地制宜制定或修订地方标准规范。二是明确城市更新底线要求。坚持“留改拆”并举、以保留利用提
升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。
（来源：住房城乡建设部官网7月7日）
9月
7月
18 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
重庆市鼓励创建集约高效的建设用地利用机制推进城镇化建设。
中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅7月17日印发《重庆市推进以区县城为重要载体的城镇化建
设实施方案》。一是加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障区县城建设正常用
地需求。二是推广节地型、紧凑式高效开发模式，规范建设用地二级市场。三是坚持“亩均论英雄”，鼓励采
用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应工业用地，提升现有工业用地容积率和单位用地面积产出
率。四是有序推进农村集体经营性建设用地入市试点。
（来源：重庆市政府官网7月17日）
浙江省完善存量空间更新机制推动城乡规划建设。
浙江省自然资源厅、住房和城乡建设厅、农业农村厅6月25日联合印发《城乡规划建设管理体制机制改革
方案》。一是研究出台存量用地更新的消防、人防、绿化、容积率等方面管控规则和相关政策，支持各地探索
存量用地增建公共服务设施审批程序，进一步推动城镇社区公共服务集成落地。二是在符合详细规划且依照有
关法律、法规、规章规定征求利害关系人意见的前提下，允许利用小区及周边存量土地建设各类环境基础配套
设施和公共服务设施。
（来源：浙江省自然资源厅官网7月10日）
天津市支持存量土地和房产盘活利用。
天津市规划和自然资源局8月11日印发《关于盘活存量土地房产有关支持政策的通知》。一是明确盘活路
径。土地使用权人可通过自主、联合、入股以及转让、置换等多种方式进行盘活利用；无开发意愿或无开发能
力的，可依法依规收储或收购土地使用权，按照规划重新安排使用。二是强化规划政策支持，包括允许产业用
地类型合理转换，允许用途兼容，提高产业配套设施用地比例，允许公服设施和产业用地按需确定规划指标。
三是优化土地利用政策，包括允许有条件的土地用途变更；利用合法存量土地、房产发展国家支持产业的适用
5年过渡期政策；对工业用地提高容积率等十种情形的存量土地盘活不增收土地价款；对无偿提供公共要素的
适用地价优惠政策；鼓励零散用地集中开发；鼓励利用地下空间建设；支持存量用地转让出租和退出；支持政
府收回原国有建设用地使用权后异地置换等。
（来源：天津市规划和自然资源局官网8月11日）
贵州省鼓励节约集约用地推进光伏发电项目建设。
贵州省自然资源厅、省林业局、省能源局8月16日印发《贵州省光伏发电项目用地管理办法（试行）》。
一是鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。二是光伏发电项目建设应考虑土地节约集约等因
素，优化站区总平面设计，紧凑布局，减少用地面积，节约集约用地。三是光伏发电项目改建、扩建项目应
尽可能利用原有配套设施，减少新增用地，分期建设项目应统筹安排用地。
（来源：贵州省自然资源厅官网8月17日）
8月
Policics and Regulations 政策法规 19
October 2023年 / 广东三旧改造
自然资源部开展低效用地再开发试点工作。
自然资源部9月5日印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，以解决发展难题为导向，支持试点
城市探索创新，健全节约集约用地制度。一是明确试点范围。共43个城市纳入低效用地再开发试点名单，其中
包括珠三角九个城市；未纳入本通知试点范围的超大特大城市，以及具备条件的城区常住人口300万以上的大
城市，实施城中村改造项目可参照执行。二是支持试点城市重点从四方面探索创新：在规划统筹方面，强化规
划统领，突出高质量发展导向，引导有序实施；在收储支撑方面，完善收储机制，拓展收储资金渠道，完善征
收补偿办法；在政策激励方面，探索资源资产组合供应，完善土地供应方式，优化地价政策工具，完善收益分
享机制，健全存量资源转换利用机制；在基础保障方面，严格调查认定和上图入库，做好不动产确权登记，妥
善处理历史遗留用地等问题。
（来源：自然资源部官网9月14日）
河北省完善存量用地政策实施城市更新行动。
河北省人民政府办公厅9月2日印发《关于实施城市更新行动的指导意见》，提出有序实施城市更新行
动，完善存量用地政策。一是实行城市更新存量用地用途转换期政策，既有建筑在符合规划且不改变用地主体
的条件下，用于发展新产业、新业态，享受按原用途、原权利类型使用土地的5年过渡期政策，过渡期满及涉
及转让需办理用地手续的，按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。二是对改造项目中已批未用边
角地、夹心地、插花地等零星土地，可与周边用地整合实施。三是支持各地探索更为灵活的“主导功能、混合
用地、大类为主、负面清单”存量用地利用方式和支持政策。
（来源：河北省政府官网9月3日）
吉林省多措并举推进土地节约集约高效利用。
吉林省自然资源厅9月15日印发《关于强化自然资源要素保障促进经济高质量发展若干措施》，提出多
举措促进土地节约集约高效利用。一是已取得建设用地使用权的工业用地，经依法审批提高土地利用率和增
加容积率的，不再增收土地价款。二是支持不同产业用地类型合理转换，推动存量工业用地复合改造，推进
工业用地提质增效。三是支持盘活存量土地建设保障性租赁住房，对闲置和低效利用的非居住存量房屋，在
符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房；期间不变
更土地使用性质，不补缴土地价款。
（来源：吉林省自然资源厅官网9月20日）
9月
20 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
浙江省推动存量土地盘活利用做好自然资源要素保障。
浙江省自然资源厅9月5日印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，推动存量土地盘活利用，
提出：深化低效用地再开发，进一步推进低效用地再开发试点工作，着力开展低效工业用地整治，支持低效
工业企业以自主改造、政企合作、企企合作等方式，实行“退二优二”“退低进高”。
（来源：浙江省自然资源厅官网9月6日）
河南省完善用地政策扎实有序实施城市更新。
河南省人民政府办公厅9月14日印发《关于实施城市更新行动的指导意见》，提出完善用地政策，扎实
有序实施城市更新。以鼓励土地用途兼容、建筑功能混合为导向，完善土地用途变更、整合、置换等政策。
完善城市更新土地登记、地价计缴、出让金补缴、土地增值收益分配等制度。鼓励国有土地使用权人自行或
以转让、入股、联营等方式进行城市更新改造。城市更新项目周边的边角地、夹心地、插花地等不具备独立
开发条件的零星土地，可以纳入城市更新项目进行整体利用，重点用于完善区域公共服务设施，符合相关条
件的可以划拨或协议出让的方式办理用地手续。
（来源：河南省政府官网9月22日）
Policics and Regulations 政策法规 21
October 2023年 / 广东三旧改造
文 ⎟广东省三旧改造协会秘书处
“三旧”改造（城市更新）研究动态
——第三季度广东省内政策动态
2022年以来，省三旧改造协会在省自然资源厅的指导下，每月搜集国家、省内外“三旧”改造（城市更新）
政策动态，国内外城市更新先进经验，以及行业专家和会员企业的意见建议等，供政府相关部门决策参考使用。
特此分享，以飨读者。
引言
广东省自然资源厅7月6日发布《关于推进征收农
村集体土地留用地高效开发利用的通知（修订征求意见
稿）》，拟进一步推进我省征收农村集体土地留用地高
效开发利用。一是积极推进留用地兑现落实，包括推动
解决留用地历史遗留问题；鼓励合理转换留用地补偿方
式，半年内无法引进产业项目并供地的实物留用地转以
折算货币、置换物业方式予以落实，或以折价出资、入
股方式参与各类城市新区、产业园区建设；规范留用地
置换为经营性物业，县级以上人民政府组织有关部门与
被征地农村集体经济组织协商签订留用地置换物业协
议，约定置换物业面积、位置、用途、交付时间、交付
标准、物业返租等内容。二是加快办理规划用地手续，
包括简化办理留用地规划许可手续、规范办理留用地土
地供应手续。三是鼓励引导留用地入市流转，包括鼓励
国有和集体留用地入市流转、分类办理留用地规划条件
变更手续、允许留用地指标适度调剂使用。四是统筹推
进留用地开发利用，包括加大政府统筹开发利用力度，
鼓励将国有留用地使用权交由政府收储并公开出让后返
还物业、折算货币补偿，或与农村集体经济组织协商签
订托管协议，通过统一招商等方式对留用地进行统筹开
发利用；鼓励引入市场主体合作开发，以公开招标方式
引入前期服务单位，通过农村产权流转管理服务平台或
公共资源交易平台公开选取合作开发主体，以入股、联
营等方式合作开发建设；鼓励留用地按规定实施改造，
2009年12月31日前已实际建设使用，因不符合相关规划
而无法纳入省“三旧”改造地块数据库的留用地，允许
按规定调整相关规划后标图入库并实施改造。
（来源：广东省自然资源厅官网7月6日）
广州市住房和城乡建设局7月6日发布《广州市旧村
庄旧厂房旧城镇改造实施办法（征求意见稿）》，拟进
广东省拟进一步推进征收农村集体土地留用地
高效开发利用
广州市拟进一步完善“三旧”改造政策体系
22 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
一步规范“三旧”改造工作，保障项目顺利落地实施。
一是强调生态环境保护、历史文化保护的重要性。要求
最大限度避免迁移和砍伐树木，按照规定编制树木保护
专章；对历史文化保护做出贡献的项目可获得容积率奖
励。二是促进土地节约集约利用。积极推动盘活低效存
量建设用地，促进成片连片改造，着力缓解建设用地供
给不足难题。设置用地管理专章，从“三旧”改造土地
整备、税收办理、土地置换、“三旧”用地审批、土地
供应等方面总结提升“三旧”改造用地管理经验和做
法。三是发挥政府补位作用。市场主导项目在征得原
权利主体同意后，可申请转为政府主导继续推进，结
合政府和市场两方面优势，提高项目推进效率，保障
目前确实存在推进困难的项目落地实施，有效避免项
目烂尾。
（来源：广州市住建局官网7月6日）
广州市住房和城乡建设局7月17日发布征集《广州
市城中村改造条例（征求意见稿）》意见的公告，意见
征集涉及八个方面。一是通过城中村改造加强住房保障
和人才安居；二是城中村传统产业转型升级；三是在城
中村改造中加强历史文化保护；四是在城中村改造中加
强树木保护；五是城中村改造有关补偿安置和权益保
障；六是通过收回集体土地使用权、开展国有土地上房
屋征收、行政裁决等方式解决城中村改造拆迁补偿争
议；七是通过城中村改造将集体土地转为国有土地；八
是城中村改造的其他意见或建议。
（来源：广州市住建局官网7月17日）
广州市规划和自然资源局7月27日发布《关于印发
进一步优化审批服务机制惠企利民促进经济社会发展若
干措施（第三批）的通知》，提出精准施策，积极探索
推进城中村改造。一是探索城中村改造复建物业性质留
白，设置综合产业用地（M/A/B），为城中村改造创
造多元载体。一方面可增加工业用地规划总量，落实
“制造业立市”部署；另一方面可充分利用闲置用地、
用房，提升城中村用地、用房使用效率。二是灵活分片
办理规划条件和设计方案审查，支持城中村改造分期分
片实施。三是优化城中村改造用地报批，缩短报批时
间。“三旧”用地报批主管部门提早谋划城中村改造项
目涉及的“三地”报批工作，将“三地”征收手续与主
体地块涉及的征收手续一并组卷报批，将节省报批时间
50%。四是简化建设工程规划许可申办材料，提升城中
村改造业务办理便利度。
（来源：广州市规划和自然资源局官网）
中山市自然资源局7月17日发布《中山市闲置土地
处置实施细则（修订）（征求意见稿）》，拟进一步规
范闲置土地处置，推动盘活存量土地资源。一是明确政
府原因闲置土地的处置措施。可视情况选择延长动工期
限、改变土地用途和变更规划条件、安排临时使用、置
换土地、有偿收回等方式盘活利用土地。二是明确征缴
土地闲置费的处置方式。土地使用权人因自身原因超过
约定、规定的动工开发日期满一年未满两年尚未动工开
发的国有建设用地，需按照土地出让价款或者划拨价款
的20%缴纳土地闲置费后，重新签订出让合同补充协
议，在缴纳土地闲置费之日起限期一年内动工开发。三
是明确用地分割合并后闲置的处理。对已办理土地分
割、合并但未重新约定动工日期的用地，按不动产权属
登记之日起一年为动工开发日期。四是明确司法拍卖土
地闲置的处理。按司法拍卖方式取得的未动工开发土
地，土地使用权人于生效法律文书作出之日起六个月内
办理不动产登记的，约定自登记之日起一年为动工开发
日期，竣工日期按现行政策规定相应延长。五是明确闲
置土地处置后有偿收储。在缴纳土地闲置费处置后尚在
限期动工开发期限内的，可协商解除出让合同，并按出
让合同约定扣除违约金或定金，退回剩余的土地出让金
后，纳入储备土地。六是明确无偿收回的处置方式。按
征缴闲置费方式处置后，超过限期动工日期未动工开发
的闲置土地，按无偿收回国有建设用地使用权方式处
置。
（来源：中山市政府官网7月17日）
广州市拟出台城中村改造条例
中山市拟进一步规范闲置土地处置方式
广州市积极探索推动城中村改造
Policics and Regulations 政策法规 23
October 2023年 / 广东三旧改造
广州市人民政府办公厅7月28日印发《广州市建设
国际一流营商环境标杆城市 助力产业高质量发展行动
方案》，提出高标准推动产业空间提质升级，深入开展
“老城新园”高质量发展标杆园区建设，分批次有步骤
推动村镇工业集聚区更新改造，促进园区产业配套链、
要素供应链、产品价值链和技术创新链整体成势。
（来源：广州市政府官网8月10日）
广州市规划和自然资源局8月4日印发《关于进一步
加强征收农村集体土地留用地管理的意见（征求公众意
见稿）》，拟明确四方面内容。一是优化留用地指标核
定方式。由规划和自然资源部门主动为被征地农村集体
经济组织核定留用地指标，明确已落地留用地再次被征
收或收回的指标核定比例，同时明确开展留用地指标的
预支和调剂的条件及程序。二是拓宽留用地兑现方式。
在原有货币补偿、物业置换、实物留地三种兑现方式的
基础上，拟纳入“三旧”改造、折价出资入股等方式，
鼓励各区探索新的兑现方式，探索建立兑现过程中留用
地权益核算机制。三是加快推动征地用地报批。征地同
步落实留用地，明确报批时不同兑现方式需提供的留用
地材料。四是推进留用地开发利用。明确对存在闲置留
用地的村集体经济组织，新增的留用地指标予以挂账处
理，待有引进开发项目时再予以落地。强化政府统筹能
力，通过鼓励提交政府收储、纳入统一招商平台等方
式，推动留用地开发利用。鼓励多种方式和主体参与留
用地开发利用。
（来源：广州市规划和自然资源局官网8月4日）
广州市工业和信息化局8月15日发布《广州市关于
优化空间载体支撑制造业高质量发展的实施意见（公开
征求意见稿）》《关于推动工业用地高效利用的若干措
施（公开征求意见稿）》《关于支持工业厂房建设的若
干措施（公开征求意见稿）》《关于加快工业园区高质
量发展的若干措施（公开征求意见稿）》。一是聚焦
“工改工”，积极盘活存量工业用地。鼓励采取统一收
储后出让、引导企业协议转让或股权转让、支持企业自
有工业用地提高利用效率、加快解决涉地历史问题等多
种方式盘活工业用地。建立工业用地“增存挂钩”机
制，新增工业用地向集中连片存量工业用地盘活成效显
著的区倾斜。二是深化村镇工业集聚区整治提升。以
“工改工”为主攻方向，以点带面推动若干村镇工业集
聚区更新改造试点，积极对接引入优质运营主体参与改
造运营，鼓励支持成片连片改造，进一步大力推进村镇
工业集聚区更新改造。
（来源：广州市工业和信息化局官网8月15日）
广州市规划和自然资源局、广州市工业和信息化
局联合印发《广州市村镇工业集聚区更新改造试点项目
（2023年）清单》，荔湾区海中村、白云区良田村、花
都时尚智造产业港、番禺区汀根村、南沙区北龙工业园
连片（北流村、鸭利村）、增城区沙滘村、增城区岗贝
村等7个村镇工业集聚区更新改造项目被列为2023年试
点。7个试点项目总用地面积约204公顷，预计可提供约
471万平方米建筑面积的新增产业载体，实现工业总产
值约311亿元，贡献税收约15亿元；拟引入的产业包括
智能装备及信息科技产品研发制造、美丽健康产业、时
尚产业等。
（来源：广州市规划和自然资源局官网8月13日）
广州开发区城市更新局8月9日印发《广州市黄埔
区 广州开发区旧村改造合作企业公开引入和退出工作
指引》。一是鼓励具备实力的央企、国企、民营企业参
与旧村改造。联合体成员放宽到5个，具备与改造地块
相匹配资金实力的联合体成员在联合体中所占份额下限
为30%。二是规定股权变更程序，建立合作企业退出机
广州市重点保障制造业企业用地需求助力产业
高质量发展
广州市发布村镇工业集聚区更新改造试点项目
清单
广州市拟进一步提升工业用地效率支撑制造业
高质量发展
广州市黄埔区规范旧村改造合作企业引入和退
出工作机制
广州市拟鼓励留用地纳入“三旧”改造
24 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
珠海市人民政府办公室8月9日印发《珠海市“节地
提质”攻坚行动方案（2023—2025年）》，提出坚持
总量控制，加快消化存量，有效遏制增量。明确责任分
工，实行“清单化”管理；协同推进招商引资与消化处
置工作；实行非“净地”出让熔断机制；推动“交地即
开工”；将批而未供和闲置土地信息纳入自然资源“一
张图”管理。
（来源：珠海政府官网8月14日）
中山市自然资源局8月16日印发《中山市城市更新
项目土地出让价款计收规则（修订）》，进一步完善城
市更新项目土地出让价款差别化计收政策，修订要点包
括：一是旧厂房用地改造后保留为工业（含仓储）用途
的，明确须根据经批准的改造方案，按照不同情形计收
土地出让价款；二是增加实施局部改造（含混合改造）
的国有出让用地重新约定使用年期的计收规则；三是村
集体自愿申请将集体建设用地转为国有土地，协议出让
给该村集体自主改造或与有关主体合作改造的，计收系
数从原40%×40%修正为40%；四是明确符合“工改”
政策的低效工业用地改造项目可参照修订规则执行。
（来源：中山市自然资源局官网8月16日）
制。对发生重大风险问题，经相关部门研判后可通过农
村集体表决方式确定新合作企业。三是完善复建安置资
金缴交和监管要求，明确未按合作协议约定缴交复建安
置资金的违约责任。
（来源：黄埔区政府官网8月9日）
广东省人民政府办公厅8月14日印发《广东省扩大内
需战略实施方案》，提出加快推进广州、深圳、佛山、
东莞市位于中心城区及位于重要功能平台、重点发展区
域的城中村实施改造，探索城中村改造与扩大保障性租
赁住房供给相结合的模式，拓宽保障性租赁住房筹集渠
道。扩大保障性租赁住房供给，鼓励机关事业单位、国
有企事业等单位对现有符合安全要求物业改造为租赁住
房，简化利用存量土地和房屋改建保障性租赁住房调整
规划手续。
（来源：广东省政府官网9月8日）
中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅近日
印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的若干
措施》，提出建立集约高效的建设用地利用机制，推动
人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量。按照
国家统一部署，规范建设用地二级市场，稳妥有序推进
农村集体经营性建设用地入市。
（来源：广东省政府官网9月13日）
广东省自然资源厅8月29日印发《关于加强自然资
源要素保障助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”
的通知》。一是大力盘活存量建设用地。鼓励开发利用
地下空间，用存量换增量、用地下换地上、用资金技术
换空间；鼓励通过依法协商收回、协议置换等措施，推
动城镇低效用地腾退出清；鼓励通过依法改善供应条
件、规划调整等方式分类施策消化利用批而未供土地，
依法依规采取无偿收回、协议收回、置换等方式分类处
置闲置土地。二是鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置农
房。鼓励依法办理不动产登记的宅基地及地上房屋通过
自营、出租、入股、合作等多种方式，发展农家乐、民
宿、乡村旅游、农产品初加工、电子商务等农村产业；
支持我省深化宅基地改革试点地区探索开展农民住房财
产权（宅基地使用权）抵押贷款业务。三是鼓励探索土
地储备新模式。对土地储备新模式实施前开展的“三
旧”改造项目，各地市根据当地实际明确新旧政策衔接
规则。在符合公共利益前提下，支持在城镇开发边界内
旧村庄改造中依法对集体土地进行征收。四是探索实施
中山市完善城市更新项目土地出让价款差别化
计收政策
珠海市攻坚“节地提质”推进高质量发展
广东省加快推进城中村改造及扩大保障性租赁
住房供给
广东省建立集约高效建设用地利用机制助力县
城发展
广东省大力盘活存量建设用地助力实施“百县
千镇万村高质量发展工程”
Policics and Regulations 政策法规 25
October 2023年 / 广东三旧改造
“房券”“绿券”制度。支持各地探索实施“房券”制
度，将被征收房屋等物业按货币补偿金额量化，形成凭
证核发给被征收人，用以冲抵重新购置物业的费用，并
可给予一定政策性奖励。支持各地探索实施“绿券”制
度，对现状建设用地不适宜复垦为连片农用地，但复绿
后符合城市绿地发展或具有一定生态价值，验收后按照
一定比例兑换新增建设用地计划指标的奖励凭证。
（来源：广东省自然资源厅官网9月1日）
9月1日，广州市召开城中村改造工作推进会暨广
州安居集团成立大会，对全市城中村改造工作进行再动
员再部署再落实。会议强调，广州要充分发挥示范引领
作用，积极探索“依法征收、净地出让”模式，统筹推
进城中村改造与保障性住房建设，提高土地资源高效综
合利用水平。坚持稳中求进、分类施策，高质量编制城
中村改造专项规划，按照拆除新建、整治提升、拆整结
合的方式，加快打造一批社会认同、群众认可的样板项
目。
（来源：广州市政府官网9月2日）
珠海市自然资源局8月30日印发《珠海市城市更新
（全面改造）2023-2025年中长期计划》，提出：2023-
2025年，全市推动实施全面改造项目64个，其中城中村
改造项目21个、旧厂房改造项目28个、旧城镇改造项目
15个，总用地面积757.22公顷。通过城市更新落实基础
教育设施不少于38万平方米，保障性住房或人才房不少
于23万平方米，违法建筑存量减少不少于18万平方米，
固定资产投资总额450亿元。以上计划由各区政府（管
委会）负责组织实施。
（来源：珠海市自然资源局官网9月1日）
深圳市规划和自然资源局9月21日印发《关于加强
旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见（征求意
见稿）》公开征求意见，拟全面统一和规范全市旧住
宅区城市更新工作要求。一是引入前期服务机构。前期
服务机构由街道办事处依法公开选定，主要协助街道办
事处做好更新意愿征集、更新单元计划和规划申报、实
施方案编制等工作。二是优先落实公共住房建设。更新
单元除落实法定图则要求及教育设施等必要的公共利益
用地外原则上不再无偿移交其他类型用地，确保扣除搬
迁安置住房后剩余的住宅建筑面积，原则上不少于50%
作为保障性住房面积。三是统一搬迁补偿标准和支付时
间。参考全市棚户区改造搬迁补偿标准，制定全市统一
的旧住宅区拆除重建类城市更新搬迁补偿标准。其中旧
住宅区产权置换比例为套内建筑面积1∶1或不超过建筑
面积1：1.2。明确搬迁补偿协议完成全部签订后，方可
向物业权利人支付过渡期安置补偿费。四是公开选择市
场主体。实施主体优先采取“定居住总建筑面积和回迁
住房面积、竞保障性住房面积”等公开招标方式确定。
通过公开招标方式无法确定实施主体的项目（流标或无
人应标），由区政府直接指定前期服务机构作为项目市
场主体。
（来源：深圳市城市更新和土地整备局官网9月21
日）
广州市召开城中村改造工作推进会
珠海市计划三年推动实施全面改造项目64个
深圳市拟统一规范全市旧住宅区拆除重建类城
市更新工作
26 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
省
外 经
2023年7月，《南京市城市更新办法》正式发布。作为南京市首版城市更新办法，其明确了城市更新相关部
门职能、各方主体责任、项目实施流程和全过程支撑政策，于8月1日起施行。
2021年，南京入选全国首批城市更新试点城市。两年来，通过打造示范项目、探索创新模式，南京市逐步总
结形成可复制、可推广的经验。作为指导城市更新的政府规范性文件，《办法》明确界定了城市更新的内涵与原
则，指出市人民政府成立市城市更新工作领导小组负责统筹、协调推进城市更新工作，办公室设在市城乡建设部
门。建设、规划、房产等部门的责任分工也进行了明确。
文 ⎟广东省三旧改造协会秘书处
验
《南京市城市更新办法》解读
本办法所称城市更新，是对存
量用地、存量建筑开展的优化
空间形态、完善片区功能、增
强安全韧性、改善居住条件、
提升环境品质、保护传承历史
文化、促进经济社会发展的活
动。主要包括四种类型。
建筑密度较大、安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐
全等，以居住功能为主的城市地段进行的居住类城市更新
不符合发展导向、利用效率低下、失修失养的老旧厂区、商
业区、园区、馆区、校区、楼宇等进行的生产类城市更新
对城市生产、生活、生态混杂的复合空间进行的综合类城
市更新
生态环境受损、配套设施陈旧、服务效能低下的城市山体、绿地
广场、城市公园、滨水空间、道路街巷等进行的公共类城市更新
市人民政府确定的其他城市更新活动
Policics and Regulations 政策法规 27
October 2023年 / 广东三旧改造
◆ 负责统筹、协调推进城市更新工作，研究、审议重大项目方案、政策举措，协调解决城市更新重大问题，建立健
全工作推动、考核奖惩等体制机制。
◆ 市领导小组办公室设在市城乡建设部门，具体负责日常工作。
◆ 各区人民政府、江北新区管理机构成立区城市更新工作领导小组（以下称区领导小组），办公室由各区人民政
府、江北新区管理机构根据各地实际确定。
◆ 街道办事处、镇人民政府按照职责做好城市更新相关工作。
● 规划编制管理、用地审批、规划许可、不动产登记等工作
● 负责职责范围内城市更新项目协调推进工作
● 负责住房保障、危房治理、老旧小区改造等统筹管理
● 负责职责范围内城市更新项目协调推进工作
● 发展和改革、财政、交通运输、水务、城市管理、绿化园林、商务、文化和旅游等市相关部门按照职责分工，协同推动
城市更新工作
● 制定城市更新计划并督促实施
● 牵头研究城市更新政策、依法优化项目审批流程
● 负责职责范围内施工图审查监督管理、施工许可、质量安全监督管理、消防
审验、竣工验收备案、城市更新项目协调推进等工作
● 负责项目库管理、协议搬迁管理等工作
28 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
➢ 不动产所有权人、合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人、承担城
市公共空间和设施建设管理责任的单位等作为物业权利人，依法开展城市更新活动，享有更新权
利，承担更新义务，合理利用土地，自觉推动存量资源提质增效
➢ 国家机关、国有企业事业单位作为物业权利人的，应当主动进行更新；涉及产权划转、移交或
者授权经营的，国家机关、国有企业事业单位应当积极洽商、主动配合。公房经营管理单位按照
国家和本市公房管理有关规定在城市更新中承担相应责任
● 物业权利人可以作为实施主体进行更新，或者委托第三方实施主体进行更新，也可以与市场主体合作明确实施主体
进行更新
市区规划资源部门依据国土空间规划编制详细规划，加强国土空间管控
实施主体依据详细规划编制项目更新方案，项目更新方案应当优先保障公共利益，科学统筹各类要素资源、相
关主体权益，并根据项目类型明确建筑设计、安置补偿、资金平衡或者资产运营等方案
● 编制、上报项目更新方案
● 办理用地、规划、立项、施工、验收等手续
● 通过协议搬迁、租赁、购买、置换、作价出资（入股）、公房让渡等多种方式归集权益
● 组织工程建设
● 按照有关规定和合同约定，移交、运营、管理建筑物或者设施
● 其他应当履行的职责
Policics and Regulations 政策法规 29
October 2023年 / 广东三旧改造
➢ 市城乡建设部门牵头编制市级城市更新年度计划，经市领导小组办公室审核并报市领导小组批准后实施
➢ 各区人民政府、江北新区管理机构牵头编制区级城市更新年度计划，经区领导小组办公室审核并报区领导小组
批准后实施
➢ 城市更新年度计划确需调整的，按照本办法规定程序报批
城市更新项目经市领导小组办公室审核并报市领导小组批准后，纳入市城市更新项目库，实施动态管理
项目更新方案应当征求业主、公房承租人等相关权利人和利害关系人意见，经百分之八十以上的权利人同意后方
可上报。项目更新方案由实施主体报区领导小组审定，并由区领导小组报市领导小组办公室备案。跨区项目和重
点项目更新方案应当报市领导小组审定
相关部门应当按照“放管服”改革和优化营商环境的要求，运用并联审批、告知承诺、“豁免”清单、“正负
面”清单等方式，简化审批材料、缩减审批时限、优化审批环节，办理立项、用地、规划、施工许可等审批
在国家、省、市现有政策基础上，通过政策组合和优化，从规划、土地、不动产、空间复合利用、历史建筑活化利用、施
工图审查、消防审验、搬迁、施工许可及质量安全监督管理、竣工验收备案、土地出让金测算、资金、规费、资源统筹等
方面的支持政策，更好地服务于城市更新项目推进。
30 政策法规 Policics and Regulations
广东三旧改造 / 2023年 October
允许利用老旧小区及周边存量用地建设各类环境及配套设施。非成套住宅可以适当增加厨房、卫生间等建筑功能和面积
涉及历史文化名城保护范围内地段的城市更新项目，在符合详细规划的前提下可以根据实际情况划定用地边界
在保护历史建筑的前提下，鼓励通过出租等方式进行合理利用
对可以实行豁免、“正负面”清单引导、“自审承诺制”或者专家论证管理的项目，可简化审批流程，按照建设工程审
批制度改革有关规定办理施工图审查
鼓励实行豁免、“正负面”清单引导、“自审承诺制”或者专家论证管理的项目，实施工程竣工联合验收，竣工联合验
收意见书可以作为工程竣工验收备案凭证
具有示范效应的城市更新项目，优先推荐申请国家、省专项奖补资金
城市更新项目符合国家、省有关规定的，可以享受行政事业性收费和政府性基金相关减免政策
➢ 市、区人民政府和江北新区管理机构安排资金，对涉及公共利益的城市更新项目予以支持
➢ 鼓励通过发行地方政府债券等方式，筹集城市更新资金
➢ 鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，支持企业在多层次资本市场开展融资活动
理论探索
THEORETICAL
EXPLORATION
新形势下广东城市更新发展战略及重点任务
跨越城市更新财务陷阱探讨研究
精细化治理视域下广州旧厂房有机更新研究
海外经验：日本城市更新研究
创新存量时代高质量发展的低效空间土地利用政策
32 理论探索
广东三旧改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
文 ⎟广东工业大学建筑与城市规划学院 广东省三旧改造协会
（一）广东城市更新的基本特征
本研究认为，广东城市更新起步较早，规模巨大，以旧
村庄和旧厂房改造为主，资金投入大，市场参与度高，区域
差异明显。
2008年广东省与原国土资源部共建“节约集约用地试
点示范省”，自此拉开了“三旧”改造的序幕。截至2021年
底，全省累计实施“三旧”改造项目超过1.5万个，实施改造
项目面积97.20万亩，完成改造总面积59.04万亩（其中，旧
厂房约22.67万亩，占比38.41%，旧村庄约21.53万亩，占比
36.74%，旧城镇约14.83万亩，占比25.12%），投入资金约
2.34万亿元（其中，社会投资金额为1.80万亿元，占比高达
76.97%）。珠三角地区与粤东西北地区改造情况存在较大差
异。在改造项目数量和改造面积方面，珠三角地区均占主要
比重，累计完成改造项目5567个，改造面积43.81万亩，改
造项目数量分别是粤东、粤西、粤北地区的3.8倍、4.6倍、
3.7倍，改造项目面积分别是粤东、粤西、粤北地区的10.9
倍、8.5倍、7.2倍。
（二）广东城市更新的主要成效
本研究认为，2008-2021年期间，广东省城市更新取得
显著成效，有力推动城市发展，有效提供民生保障。
在推动城市发展方面，一是提高土地利用效率，提升
本文基于中国工程科技发展战略广东研究院《广东城市更新发展战略研究》课题成果提炼主要观点。课题由广东
工业大学与广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会联合完成，主要从事实研究、规划研究、政策研究三个维度出
发，基于广东城市更新1
发展历程和现状评估，总结全省城市更新中存在的痛点难点，围绕用地空间格局优化、
产业发展、历史文化保护与传承、住房保障、绿色低碳、城中村改造等方面，提出全省城市更新发展的重点、战
略方向和路径，以及政策支持与机制保障有关建议，明确未来城市更新九大重点任务。以下是研究的主要观点。
广东城市更新的总体情况
城市土地价值。全省通过“三旧”改造累计节约土地23.58万
亩，节地率达39.96%，改造项目的土地出让收入达1066.70
亿元。二是保障城市发展用地，推动产业转型升级。全省
“三旧”改造项目，属“二产转三产”的1436个，用地面积
7.03万亩；属二产升级的2413个，用地面积10.27万亩；属三
产升级的1310个，用地面积7.5万亩；淘汰转移“两高一资”2
企业499个，为新技术、新产业、新业态腾出用地空间。
在提供民生保障方面，一是拓展住房供应渠道，提升住
房保障水平。全省“三旧”改造已完成的用于住宅建设的项
目累计3375个，共改造完成面积20.13万亩，提供住宅建筑面
积32.97亿平方米，近229万套住宅，共提供5.17万套保障性
住房。二是完善公共服务设施，保护历史文化资源。全省已
完成的“三旧”改造项目中，用于城市基础设施的项目共942
个，用地面积4.6万亩，占总用地比例的7.8%，总投资277亿
元；用于公益性建设的项目共406个，用地面积2万亩，占总
用地比例的3.3%，总投资181亿元；累计保护传统、特色文
化建筑782万平方米。三是提升人居环境品质，增强人民获
得感和幸福感。全省累计改造旧村庄2089个，完成改造面积
21.5万亩，通过改造新增公共绿地用地面积9653.7亩，改善
环境设施，腾退高污染、高耗能企业，提高城市绿化率。
1
新形势下 广东城市更新发展战略及重点任务
2 新形势下广东城市更新发展战略
1 2018年6月，时任广东省副省长许瑞生出席广东省“三旧”改造项目推介会并题词，明确指出“三旧”改造与城市更新同义。基于此，本研
究认为“三旧”改造和城市更新同义，研究对象明确为广东省21个地级以上市开展的旧城镇、旧厂房、旧村庄改造三大类城市更新活动。
2“两高一资”指高耗能、高污染和资源性。
理论探索 33
October 2023年 / 广东三旧改造
Theoretical exploration
本研究认为，在新形势下，围绕中国式现代化建设
中心任务、高质量发展首要任务和构建新发展格局战略任
务，结合省委“1310”工作部署，未来广东城市更新应坚
持“3456”发展战略，秉持“四大理念”，坚守“五大原
则”，锚定城市更新总体目标，按照“三大阶段”分步实
施，围绕用地空间格局、产业发展、历史文化保护与传承、
住房保障、绿色低碳、城中村改造等“六大方面”，明确城
市更新发展的重点、战略方向和路径。
（一）广东城市更新发展战略目标
广东城市更新应“坚持以人民为中心，高质量发展；坚
持生态文明，安全发展；坚持创新引领，因地制宜；坚持底线
管控，适度开发”等四大理念，坚守“政府主导，市场运作；
规划引领，建管并重；因地制宜，分类施策；循序渐进，示
范引领；多元参与，共治共享”等五大原则，以支撑广东省
“建设世界窗口、活力广东、诗画岭南、宜居家园”的目标
愿景为导向，助力碳中和、碳达峰，以城市更新为抓手，盘
活释放存量用地，合理配置土地资源，推动全省城市发展向
“存量发掘”的精明增长转变，使高质量发展成为新常态。
全省老旧区域的综合整治改造和超大特大城市城中村改造基
本完成，建立体系完备、制度规范、流程精简的城市更新成
熟发展模式；为广东建设“双区”和“两个合作区”，推进
“百千万工程”做强用地支撑，全面构建安全健康美丽和谐
的高品质国土空间，建成“平急两用”公共基础设施完善、
土地集约利用、环境生态宜居、人民生活幸福的绿美广东。
到2025年，推动城市更新行动有序开展。基本建立流程
精简、适应高质量发展的城市更新政策体系和发展制度。摸
清城市更新的数量和底数，形成一批特色鲜明的老旧区域综
合整治（微改造）和城中村改造示范项目。示范区城市居住
条件和环境质量获得明显改善，“平急两用”公共设施短板
得到补齐，产业持续优化升级。
到2030年，推动城市更新行动全面开展。建立较完备的
城市更新政策体系和长效发展制度，城市更新工作迈上新台
阶。全省城中村改造任务平稳推进，超过30%的城中村通过全
面改造或混合改造的模式完成改造。全省超过60%的老旧区域
全面完成综合整治（微改造），“平急两用”公共设施配套完
善，环境卫生和质量明显改善，住房品质取得显著提升，产业
转型升级和梯度转移有序推进，新产业新业态融合发展。
到2035年，城市更新行动取得显著成效。城市更新政
策机制、标准体系、方式方法成熟完备。全省老旧区域的综
合整治和超大特大城市城中村改造任务基本完成，全省超过
60%的城中村通过全面改造或混合改造的模式完成改造，老
旧区域全部完成一轮微改造（综合整治），实现城市人居环
境优美、产业经济活力纷呈、高质量发展成为新常态。
（二）广东城市更新发展战略指引
1.广东城市更新总体战略布局
本研究认为，未来广东城市更新总体战略布局是，依托
全省国土空间总体规划“一区一核一带”发展战略，通过“三
旧”改造优化提升城市发展空间结构，构建“一核、三轴、四
组团”改造总体格局。具体为，以珠三角地区为城市更新发
展核心，重点建设1条沿海更新发展主轴和2条区域更新提升
轴，形成四大发展组团。推动广州、佛山、深圳、珠海“四
城”联动，推进珠三角地区城市更新发展，培育汕头、湛江
两市作为广东省城市更新发展的副中心城市，联动珠三角地
区形成沿海更新发展主轴。建设梅州、韶关等多个重点支点
城市，形成区域更新提升轴。珠三角组团包括广州、佛山、
肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门；北部组团包
括韶关、清远、梅州、河源；东部组团包括潮州、汕头、揭
阳、汕尾；西部组团包括湛江、阳江、茂名、云浮。
2.广东城市更新六大发展战略
本研究认为，未来广东城市更新应着重围绕用地空间格
局优化、产业发展、历史文化保护与传承、民生保障、绿色
低碳发展、城中村改造等六方面发力，构建城市高质量发展
新格局。
用地空间格局优化战略：一是落实国土空间三线控制制
度，健全土地产权交易制度体系；二是加强立体开发，充分
利用地下空间；三是持续提升土地节约集约利用水平，推动
城市发展向内涵提升式转变；四是加大批而未供和闲置土地
处置力度，完善用地督察制度。
产业发展战略：针对产业结构不合理，用地分散、产业
用地空间供需矛盾突出，土地权属主体与租赁关系复杂，项
目审批手续繁琐、周期长，产业用地更新资金平衡难，产业
用地更新监管机制不完善等问题，一是合理调整产居比，提
广东城市更新发展战略布局图
34 理论探索
广东三旧改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
3 广东城市更新保障体系
4 未来广东城市更新九大重点任务
本研究认为，应从政策支撑和机制保障双向发力，推动
全省城市更新高质量发展。
在政策支撑方面，一是以创新配套政策为支撑，完善
本研究认为，未来广东城市更新应全面推进九大重
点任务，一是摸清全省城市更新潜力空间，合理优化用地
布局；二是推动农村和城镇建设用地的整治更新；三是推
进村镇工业集聚区更新改造，打造现代连片产业集聚区；
四是推动老旧小区改造计划，打造完整社区，提升居民幸
福感；五是推进城市历史文化街区、历史建筑的保护与传
承；六是加强城市更新与双碳目标的耦合发展；七是推动
城市更新促进数字化和加快“平急两用”基础设施建设；
八是推进超大特大城市城中村改造；九是实施城市体检，
推进有机更新。
实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市
高质量发展的必然要求，是坚定实施扩大内需战略、构建新
发展格局的重要路径，是推动城市开发建设方式转型、促进
经济发展方式转变的有效途径，是推动解决城市发展中的突
出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举
措。新时代新征程，广东要着力以高质量城市更新助推全省
高质量发展，在推进中国式现代化建设中走在前列。
城市更新政策法规体系；二是以政府职能统筹协调为核心，
完善城市更新整体治理体系；三是以国土空间规划为引领，
实现规划管控高效传导与实施；四是鼓励连片开发，改善软
硬环境，增强项目产业吸引力；五是制定产业专项规划，实
施灵活的、有差别的产业准入机制；六是制定相对统一的补
偿标准，坚持长效机制引领；七是以公平公正分配机制为原
则，完善利益协调平衡机制。
在机制保障方面，一是加强顶层设计。完善明确制度架
构，健全政策保障体系，深化示范项目引领。二是完善司法
保障。推进城市更新相关立法，优化法治化营商环境，助力
深化依法行政，加强监督管理。三是强化财政支撑。设立城
市更新专项基金，拓宽资金筹集渠道，创新资金平衡模式，
保障城市更新效率。四是追求资金平衡。通过财政支持资金
平衡，分级分类进行财政补贴，探索跨域资金平衡，统筹
项目联动模式。五是建立工作机制。推进政府职能转换，优
化和完善政策制定，完善多主体协商平台，强化指导监督工
作。六是强化实施监管。建立考核激励机制，优化和完善政
策制定，加强项目数字化监管，完善监管协议制度。
5 结束语
高改造意愿；二是加强用地供给，保障产业用地空间；三是
改善软硬环境，吸引产业人才集聚；四是保护地方特色，提
升地区吸引力；五是科技赋能产业更新，提升产业效能。
历史文化保护与传承战略：针对历史文化要素类型有待
全面梳理，差异化保护指引与监管体系尚不健全，消费主义导
向下对历史文化原真性保护重视不足，城市更新对地域人文气
息和文化特色挖掘不够等问题，一是构建城市更新历史文化资
源调查体系；二是加强城市更新历史文化保护规划管理；三是
完善城市更新历史文化保护标准体系；四是完善城市更新历史
文化保护激励机制；五是创新城市更新历史文化保护科技手
段；六是探索城市更新历史文化保护司法保障机制。
民生保障战略：针对住房市场体系不健全，中等收入群
体支付能力不足；住房质量良莠不齐，居住空间分异加剧；
住房保障体系不完善，特定群体住房问题突出；公共服务设
施配置不均等，弱势群体空间被挤压；多元主体参与机制不
健全等问题，一是提升老旧小区人居环境品质，开展差异化
改造；二是精确匹配住房供给与新市民需求；三是完善基础
设施供给侧保障体系；四是加强公共服务配套设施均等化、
全龄化建设；五是盘活市民公共活动空间。
绿色低碳发展战略：针对传统城市更新能源消耗高，对
生态要素重视不足，低碳措施少，绿色低碳评价体系不健全
等问题，一是产业低碳化，推动工业绿色升级，提高服务业
绿色发展水平，壮大绿色低碳产业，提升产业园区和产业集
群循环化水平；二是用地集约化，推动环境综合整治、土地
混合利用、用地空间立体化发展；三是建材环保化，推行建
筑垃圾分类回收再利用、推广使用再生建筑材料；四是空间
增汇化，推广立体绿化、山体水体修复、生物多样性保护。
城中村改造实施战略：针对拆迁补偿标准不统一，主体
利益关系难协调，外来人口需求被忽视，“快批、快拆、快
建”与历史文化保护不足、改造不可持续等问题，一是探索
新型“做地”模式，完善相关法规政策；二是制定相对统一
拆补标准，坚持长效机制引领；三是拓展住房供应渠道，保
障外来人口安置；四是推进产业转型升级，发展多元集体经
济；五是提升服务配套品质，扩大城市服务覆盖范围；六是
保护历史文化资源，新城古村和谐共生；七是拓宽金融手段
与保障资金来源。
理论探索 35
October 2023年 / 广东三旧改造
Theoretical exploration
跨越城市更新财务陷阱探讨研究
赵
燕
菁
前言：2023年9月23日，2022/2023中国城市规划年会在湖北省武汉市隆重开幕。在全体大会上，中国城市规
划学会副理事长、厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授赵燕菁作题为《城市更新——跨越财务陷
阱》 的报告。本文根据现场报告整理，以期通过深入理解城市更新的新趋势、新模式，探讨不动产业未来发展
的新挑战、新机遇。
当前城市发展面临的结构性问题挑 1 战和应对之道
当前城市规划行业业务总量缩减的萧条局面，本质上
还是城市发展进程中的一种结构性问题导致。随着城市化水
平提升，当前城市建成区所容纳的城市人口已接近70%，
城市可发展的空间受到限制，同时城市增量空间逐渐减少。
城市规划的从业者不断增加，城市规划的业务不断减少，从
而导致行业内产生一定程度的内卷。所以城市规划如果还是
围绕原来的城市开发、城市新城建设或者城市增量来做文章
的话，城市规划将无法发展。纵观国外的城市规划行业，在
完成城市建设后，行业的发展同样也在变得越来越弱小甚至
消失。因此对于城市规划的发展，我们应当转换视角，把城
市规划的重心转移到存量空间这部分，那我国城市规划行业
的发展空间就比以前更开拓了。对于城市规划行业从业者而
言，要像游牧民族一样，积极寻找新的“牧草地”，完成城
市规划行业的迁移。
但这种迁移并不是把传统增量时代的方法，简单复制到
存量时代的规划和更新工作中。因为两者的底层逻辑是不一
致的，之间是存在陷阱的。我们以往在增量规划阶段中熟悉
的方法在存量阶段事实上是无法沿用的。广大城市规划工作
者如果有注意到2023年7月24日中共中央政治局工作会议所
作出的重要论断，即“中国房地产市场供求关系发生重大变
化”，中央从“防范风险”转换成“化解风险”，就会发现
传统的土地融资模式如果不调整，会变成一个巨大的增长陷
阱，城市更新就可能会落入新的财务陷阱，这对于城市和城
市规划来说都是非常危险的。
文 ⎟赵燕菁 中国城市规划学会副理事长
厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授
36 理论探索
广东三旧改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
2 城市更新价值来源和财务陷阱 3 “增容”式城市更新的问题与危机
传统的城市更新模式，核心是成本收益平衡，手段是增
加容积率。尽管各地有所不同，但财务原理大抵于此。如果
分析城市更新的资产负债表，按主体划分，其实是城市和家
庭两个资产负债表。影响城市更新价值的基本因素有两个。
第一是土地增值，随着城市公共服务的改善，原来区位下的
土地价值不断提高；第二是物业减值，早期质量较差的物业
由于折旧价值不断贬值。这二者一正一负之间形成的价值差
额，就是城市更新收益的来源。现在，大多城市更新项目没
有区分不同更新主体的资产负债表，尤其是单独区分政府的
资产负债表和其他主体的资产负债表。简单地从项目出发，
把两张负债表合并起来，所有成本都是通过容积率变现来覆
盖，形成了以增容为核心的改造模式。对于政府来讲，容积
率是有代价的，没有投入的容积率是一文不值的容积率。政
府征收土地，只有容积率是没有用的，还要对土地进行配套
建设才能使土地升值。所以政府的公共服务就是投入的负债
端，投入得越多，基础设施越发达，能支撑的容积率就越
高，容积率是与政府投入相匹配的。政府通过对基础设施的
投入，回收基础设施，形成它的资产端。而政府主要是通过
两种方法进行回收，一是拍卖土地，容积率越高地价就越
高，地块容积率高，即地块所分享的城市公共服务份额高；
二是按比例收财产税。因此，基于这样的财务分析框架下，
现有的城市更新，容易导致公共财政掉入两个财务陷阱。
第一个陷阱，即所有者权益的漏失。在城市资产负债表
中，随着城市更新的不断推进，公共配套和市政基础设施不
断完善，政府大量增加负债，却没有形成资产；而相对应的
是，家庭的资产不断升值，却没有形成负债。这就导致城市
更新的过程实质上是资产从公共部门向原住民家庭部门的转
移，典型表现为大量拆迁户因此一夜暴富。
第二个陷阱，则是政府收入的漏失，反映在政府的“利
润表”之中，即政府一般性预算支出的增多和一般性预算收
入的减少。即本该来源于税收的政府一般性收入，由于中国
还未建立房产税制度，导致本应通过财产税回收的基础设施
建设投入，却出现了漏失。不仅如此，由于人口的增加，政
府还必须增加新的公共服务和基础设施，投入不减反增，更
进一步加重了政府负担。因此不同于建工厂，不同于这些企
业产生的间接税税源，能够帮助创造工厂越多税收越高的局
面，实施城市更新导致的结果通常是小区改造越多，政府财
政问题越大。
尽管两大财务陷阱客观存在，但当前政府仍然热衷于
城市更新。这主要基于几方面的好处，首先是GDP捕获，老
旧小区的拆除所带来的赔偿全部计入GDP，政府有主动性和
积极性通过拆旧建新的投资增加GDP；其次是城市建设过
程中所产生的税收，虽然是一次性收入，但是也计入政府的
一般性收入。以厦门为例，在政府土地收益之外，与房地产
相关的建安费用，包括交易费用，能占到非常高的比重，可
达40%甚至50%。再次是改善城市的形象，现代城市并不喜
欢城中村、老旧小区，观念偏好要求提高城市形象，而且城
市形象客观上也确实会影响城市资产价值，有其提升的必要
性，不是单纯的“形象工程”。此外，政府可以避开财政的
“硬约束”。而相较于通过额外增加财政投入来推动城市更
新的路径，增加容积率的手段显然更具备操作性和可行性。
但是深入分析深圳大冲村等城中村改造案例可知，“增
容”式城市更新饱含问题与危机。深圳大冲村改造前102.9
万㎡，更新改造后为280万㎡，原住民和开发商共同瓜分了
价值上千亿元的容积率。而在其中作为出容积率的政府（为
容积率买单），仅收获了数万平方米的公共配套设施、保障
性住房、物业用房等资产，非但未从中取得直接收入还要担
负起后续教育等设施的维护运营。这种容积率改造的方法，
在微观上看似拉动了GDP，政府没有出钱，老百姓致富了，
城市形象改善了，开发商也赚到了钱，政府也没有吃亏，但
实际上容积率投掷的后果是很严重的。尽管局部并不明显，
但如果城市的建筑面积是一定的，增加容积率但公共设施对
应没有增加，那么所有的不动产价值一定会减值。如果出现
7月24日中共中央政治局会议上所指出的，房地产市场供需
关系发生重大转变，从原来的供不应求，转变成了供大于
求，整个房地产市场都会面临很大的危险，尤其考虑到整个
房地产市场与金融市场的密切关系，这会导致全社会家庭和
企业的资产负债表均出现衰退，进一步导致严重的宏观经济
后果。
昆明的案例即印证上述判断。昆明借鉴广东经验大规模
推进城中村改造，至2015年3月时，已核发规划许可的建筑
面积达到9618万平方米，已建成可售的面积达7477万平方
米，库存规模相当于昆明市房地产十年的销售规模，导致新
入市可售的住宅量价齐跌，许多已经完成赔偿的开发商选择
搁置新房建设，避免造成更大程度的损失。大量城中村改造
导致城市房地产市场烂尾、不动产失去流动性、信用缩水、
理论探索 37
October 2023年 / 广东三旧改造
Theoretical exploration
金融机构授信缩减，而同时公共支出不断增加，债务成本高
企，后果可谓是非常严重。
坚持正确的城市更新路径
结语
4
5
因此，在未来的城市更新中，还是应该坚持2021年住
建部的政策，坚持回到正确的城市更新路径，坚持留、改、
拆并举，以保留、利用、提升为主，严管大拆大建，加强修
缮、改善。城市更新一开始就应避开财务陷阱，不能将产权
人和政府的资产负债表混合，一定要引入产权人的资产负债
表。产权人和政府协同更新，政府投资负责城市公共服务；
产权人负责投资个人物业改造和周转等成本。只要不涉及产
权重置，改造成本都将急剧下降。
喀什古城的城市更新案例，就是由依赖政府，逐步转
变为自主更新模式，积极引入原住民资产负债表，由原住民
实施自主改造。政府在原址新建房屋的主体结构框架，完善
周围的道路、管线等配套，居民主要负责完善屋顶、楼梯等
设施。这个改造模式最大的好处就是避开城市更新的财务陷
阱。从主要财务指标看，喀什古城和大冲村占地面积分别是
1平方公里和60公顷，改造前建筑面积分别为129.5万平方
米和102万平方米。喀什古城改造后规模略减至127.7万平
方米，而大冲村容量则跃升至原有规模近三倍达280万平方
米。相对于原住民住宅改造部分，实际投资分别是16.78亿
和258.9亿，政府投资在原住民每平方米的费用分别为1201
元和61944元。两者存在着巨大的差别。
除此之外，喀什模式还新增了税收来源。改造完成后，
核心区商户达3290户，是改造前的4倍多，直接就业超过了
中国城市竞争已经进入下半场，下半场比上半场更残
酷，因为下半场是淘汰赛。上半场规划得不好，差别就体现
在城市发展的快慢；而下半场，我们的规划对于城市来讲就
是生死问题。所有城市都将面对残酷的淘汰赛，城市更新的
财务陷阱是最关键一票，也是我们城市规划从一个增量规划
转向存量规划最关键的一票。如果我们在这个环节能够给城
市创造价值，我们就在新的城市更新存量规划中生存下来，
拥有无限的市场、无限的项目；而如果我们规划不合理，导
致城市发展踏入财务陷阱里无法自拔，那么就会被淘汰。少
数转型成功的城市将实现鲤鱼跃龙门，而多数转型失败的城
市将淘汰出局。转型意味着从资产负债表转向收支平衡表。
城市更新不应再是靠固投拉动的“花钱的增长”，而应是靠
税收拉动的“挣钱的增长”。
来源：2022/2023中国城市规划年会 报告整理人：
郑书剑
9000人，间接就业超过5万人，商户收入从2.5万元增加到
5.6万元，人均收入由6000元增加到1.4 万元。喀什古城在改
造完成后变成了一个5A级景区，而原有的居住功能并没有改
变。可知城市更新完成后，只要不增容，就不会增加政府的
一般性预算支出，但如果增容了，政府还要增加一般性预算
支出。因此喀什改造前后政府财政的支出没有显著变化，同
时增加了新的现金流收入，即不仅资产负债表扩表，利润表
中利润也增加了。
38 理论探索
广东三旧改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
文 ⎟王玉 广州市委党校副教授
摘要：随着超大城市精细化治理向纵深发展，广州旧厂房更新由空间改造迈入了产业升级的新时期。兼顾
生态保护与经济发展、统筹文脉传承与文化创新的存量优化方式逐步成为广州城市更新的主要路径。当前，广
州旧厂房改造依然存在土地开发利用强度较低、单位建设用地产出率低及税收贡献少、区域整体规划与综合开
发能力欠缺、具体的制度规定和指引缺乏、产业导入能力不足等问题。这些问题也是粗放式管理向精细化治理
转型必须根治的历史沉疴。广州亟须从注重规划统筹，推进旧厂房连片土地整备；注重政策保障，充分调动实
施主体积极性；注重实施引导，合理有序推进项目建设；注重部门协同，建立全生命周期管理机制；注重产业
导入，促进产城高质量融合发展和注重文脉传承等多方面推动旧厂房的有机更新，促进广州城市精细化治理迈
向新的高度。
导言
广州市“三旧”政策的历史沿革
1
2
城市有机更新，不以经济效益为单一的评价标准来
确定某个地区的再开发方式，而是更多地考虑当地老百姓
的需求、公共配套设施的完善、公共空间环境的提升等社
会效益；更多地考虑历史文化保护、风貌特色传承等文化
效益，通过利益相关主体的共同参与、多方协调、多元合
作，形成共治共赢的实施方案。这是从城市管理到城市治
理的转变，意味着从原来的粗放式城市管理，转向有更多
原则与底线的精细化治理。
老旧厂房改造对于盘活城市存量土地资源、保障经
济社会发展具有积极作用。同时，旧厂房也承载着近现
代工业发展的历史记忆，是传承城市历史文脉的重要载体
和宝贵资源。我国已进入国土空间治理的新时期，各地
积极探索绿色转型、推进生态文明建设、推动新旧动能转
换，尤其是超大城市，已经从增量发展逐步转向存量优
化。目前广州市存量改造用地供应占土地供应已经超过了
50％，同时，日益增长的人口规模和经济社会发展也对
广州城市更新工作提出了新要求。充分挖掘存量空间和流
量空间的价值，提升综合发展质量，促进城市品质提高，
是新时期广州城市更新面临的挑战。旧厂房改造作为城市
更新的重要抓手，在解决城市发展不平衡不充分问题中发
挥不可或缺的作用。新时代，全面推进旧厂房的有机更
新，对于提升城市内在质量、促进新旧动能转换、实现产
业链的整合和土地价值增值以及传承城市历史文脉都有着
长远而重要的意义。
2009年，广州市在广东省政府提出的“三旧”改造
战略框架的指导下，开始探索适合自身的“三旧”政策和
改造模式。
（一）“三旧”改造快进爆发阶段：2009－2012年
这一阶段的工作主要是在广州市制定的《关于加快
推进“三旧” 改造工作的意见》的指导下展开的。为保
证改造工作的顺利推进，广州市政府于2010年2月设立专
门的“三旧”改造工作办公室，形成基于宏观、中观、微
观三个层面、兼顾整体与地方特点的“1＋3＋N”规划编
制体系。工作重点是破解各权利主体在广州市“三旧”改
造中参与动力不足、积极性不高的困境。工作原则是坚持
政府主导、市场参与。
城市精细化治理视域下
广州旧厂房有机更新研究
理论探索 39
October 2023年 / 广东三旧改造
Theoretical exploration
具体方法包括：一是简化手续，完善和创新土地管
理。针对历史上因为各种原因尚未办理合法用地手续但
被纳入“三旧” 改造范围的建设用地，在尊重现实的基
础上，通过完善简化历史用地的手续明晰原业主的土地产
权，以促进土地流通，使土地可以长期投资。针对集体建
设用地转国有，简化程序、给予优惠，减少耗时，节省改
造成本。同时，采取允许土地出让、合作开发、在协商基
础上等价调整等灵活的改造方法。针对“三旧”改造地块
周围零散的农用地、边角地块等，采取一起统筹开发利用
的办法，提高土地利用效率。
二是改造模式和供地方式的多样化。以往广州市对
存量土地开发采用的是单一的改造模式，即由政府负责土
地使用权或集体建设用地的征收工作，征收完成之后交由
建设单位负责开发改造。这种改造模式带有强制实施的色
彩，不但影响业主改造的积极性，还容易引发社会矛盾。
在“三旧”改造工作中，广州市鼓励多种模式相结合的改
造方法，为改造主体提供包括自行改造、公开出让、公益
征收等在内的多种模式，以及招标、拍卖、挂牌、协议出
让等不同供地方式。
三是土地改造收益采用共享模式。传统改造模式
下，政府与个人或开发单位等无法在征收土地产生的增值
收益的分配上达成一致，阻碍改造工作有序推进［１］。
（二）“三旧”改造优化调整阶段：2012－2015年
为了解决第一阶段“三旧”改造暴露出的问题，继
续推进广州市城市更新进度，2012年，广州市政府出台
《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》，在坚持
政府主导的基础上提出了规划先行、连片改造等一系列原
则，具体办法包括：一是以规划引领，制定详细年度计
划。要求所有改造项目必须在遵循广州市“三旧”改造整
体规划的前提下，制定相应的年度实施计划进行审批。此
举利于强化土地管理，控制节奏，避免存量土地再开发节
奏过快冲击土地市场。二是强化政府对改造项目的控制、
规范作用，解决无序改造问题。第一阶段“三旧”改造工
作中，由于政府鼓励自主改造，出现了改造主体盲目改
造、改造项目分散且与周边空间格格不入等问题，改造无
序问题明显［２］。针对这些问题，政府收紧改造政策，要
求自主改造的项目需上报改造领导小组审批，审批通过才
可进行改造。之后，政策调整效果明显，有力地规范了市
场行为。三是强调连片改造，突出城市整体发展与建设效
益。为保证改造对城市整体发展与建设效益的贡献，广州
市政府制定《广州市城乡更新单元规划编制技术指引》，
采取划定城乡更新改造单元的办法进行成片改造。四是完
善土地改造收益分配机制，采取三种不同方式进行改造。
第一种为“公开出让，收益支持”，第二种为“自行改造，
补交地价”，第三种为“公益征收，合理补偿”。而对重点
地区，采用的第一种公开出让、收益支持的方式。例如对旧
厂房的改造，政府通过强化“土地收储＋降低补偿标准”两
措并举的方式，明确旧厂房公开出让不计算补偿的毛容积
率范围从原来的3.5调整到３［３］。这种做法提高了补偿标
准，极大地保障了各主体的收益。同时，将旧厂片区改造
与周边的旧村改造结合，统筹编制规划方案。这种整体开
发方式有力地重塑了城市发展总体格局。
（三）“三旧”深化完善阶段：2015年至今
在“三旧” 改造政策的推动下，广州市盘活了大
量存量建设用地，为城市发展做出了巨大贡献。但“三
旧”改造采用的“大拆大建”方式，也产生一系列负面
影响。例如破坏了老城区的肌理，拆除了大量历史建
筑，从而影响城市历史文化的传承。2014年初，国土资
源部提出要严格控制特大城市新增建设用地规模［４］。此
后，作为特大型城市的广州开始改变初期“三旧”改造
中“摊大饼”式的发展模式，转向收紧土地政策，并在
总结大量经验的基础上，于2015年成立了一个全新的以
城市更新为主要职责的机构———广州市城市更新局。
与原来的临时机构“三旧办公室”相比，城市更新局属
于正式的政府职能部门，兼具行政属性和社会属性，在
原来“三旧办公室”职责范围的基础上，还纳入了统筹
城乡人居环境改善、提升城市功能内涵等职责。它的建
立是为了更充分地盘活“存量用地”，开启存量更新的
城市发展模式。同时，它的建立也标志着城市更新成为
广州城市发展的新常态［５］。
为进一步解决城市改造更新中的问题，2019年广州
进行机构改革，城市更新局被撤并，由住房和城乡建设局
统筹负责城市更新工作。同年，广州市人民政府推出《广
州市深入推进城市更新工作实施细则》等系列政策，继续
推动“三旧”改造向城市更新发展，并提出一些新举措，
包括：以小规模渐进式的“微更新”代替“全面改造”；
鼓励集体旧厂、物业等在满足政府规定的条件下先行改
造；对旧村改造地块进行分类，发挥“融资地块”的交易
价值［６］。2020年，广州的城市更新基本形成“１＋１＋
Ｎ”政策体系，此轮政策将重点放在解决产城融合、文化
传承等突出问题上［７］。总体来看，2019－2020年，新政
策的实施效果显著，包括：进一步强化了产业导向；解决
成片连片改造中经济难平衡等问题；提出“中改造”，有
力地保护了历史文化等。
40 理论探索
广东三旧改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
3 广州市旧厂房项目改造的现有情况
“十三五”期间，广州全面完成109个旧厂房改造项
目，改造用地面积约6.78平方公里，占城市更新盘活存
量用地（67平方公里）的10.1％。2020年，市政府印发
了《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方
案》，提出了城市更新的三年实施计划、五年行动方案和
十年改造规划，其中，五年行动方案涉及的旧厂房改造规
模20.24平方公里（全面改造18.65平方公里；微改造1.59平
方公里）。从总体上看，广州旧厂房的改造方式已经逐步
从建筑物更新、区域环境更新扩展到了区域结构及功能体
系更新、产业结构升级、历史文脉传承等多方面的内容。
（一）区域差异较大，地块相对零碎
根据广州市第三次全国土地调查成果，梳理广州市
旧厂房图斑合计14297个，面积205.23平方公里；超过九
成面积的旧厂房地块土地利用开发强度较低，容积率低
于1.5的旧厂房地块数量占比87.7％，涉及地块面积占比
92.9％。白云、番禺、 花都、 增城、南沙、黄埔区旧厂
房存量规划大，改造潜力大，约占总面积的91.7％。花
都、南沙、天河、从化旧厂房地块平均面积大于２公顷，
连片成片改造效益较高；白云、越秀区地块平均面积不足
１公顷，用地破碎，亟待改善。“十三五” 期间，增城
区以批复旧厂房改造项目49个，排名首位，占批复项目
总量的43.8％；黄埔区批复20个项目，排名第二；中心城
区内的旧厂房项目批复数量均有较大幅度的下降，越秀、
荔湾、海珠、天河降幅均超过70％。
表 1 各区旧厂房地块数量和面积汇总表
序号 地区 数量
（个）
数量
占比
面积
(平方公里)
面积
占比
平均地块
面积(公顷)
1 白云区 6431 45.0% 60.66 29.6% 0.94
2 花都区 1527 10.7% 34.49 16.8% 2.26
3 番禺区 2425 17.0% 34.3 16.7% 1.41
4 增城区 1346 9.4% 24.68 12.0% 1.83
5 南沙区 790 5.5% 18.1 8.8% 2.29
6 黄埔区 586 4.1% 10.63 5.2% 1.81
7 从化区 313 2.2% 7.63 3.7% 2.44
8 天河区 207 1.4% 5.16 2.5% 2.49
9 海珠区 292 2.0% 4.79 2.3% 1.64
10 荔湾区 366 2.6% 4.66 2.3% 1.27
11 越秀区 14 0.1% 0.14 0.1% 1.00
合计 14297 100.0% 205.24 100.0% 1.76
（二）更新项目权属复杂，实施难度较大
根据广州市第三次全国土地调查成果，广州市旧厂
房图斑国有用地116.95平方公里，占比57.0%，数量5351
个；集体用地87.38平方公里，占比42.6%，数量7156
个；单个图斑存在多种地类或其他非正常情况的待确认
地块数量占比约为12.5%实施更新改造需进行土地确权等
程序，改造难度相对较大。旧厂房内正常营业企业8.15万
家，约占93%，非正常登记状态（清算、营期满、待迁入
等）企业约占7%，其中待清算企业数量达5000余家。从
各区旧厂房在营企业占比看，白云、番禺与天河区的企业
数量占全市72.4%。旧厂房内涉及缴税在营企业4.4万余
家，其中约六成旧厂房无税收贡献，城市外围地区旧厂房
地均税收普遍较低，地均税收低于0.1亿元／平方公里。
旧厂房内在营企业约35%为制造业，26%的企业主要经营
低端批发贸易，13.4%的企业从事中高端科技研发工作；
其中黄埔、天河、荔湾与越秀区范围旧厂房内的批发零售
业企业占比均高于制造业企业，越秀、天河区旧厂房图斑
内企业的批发业占比接近40%。
（三）用地效率有所提升，更新进程减缓
“十三五”期间，广州市批复项目平均改造用地面积
为6.06公顷，是“十二五”期间批复项目平均改造用地
面积5.50公顷的1.1倍。其中，2017与2018年批复项目的
平均改造面积分别高达7.59和7.09公顷，大型项目主要
集中于荔湾区、番禺区和增城区；批复旧厂改造项目112
个，总计推动改造面积678.25公顷，较“十二五”(209
个，1148.96公顷）有较大程度的下降，项目数跌幅达到
46%。总体而言，“十三五”期间广州市旧厂房批复情况
呈现逐年稳步提升的趋势，2020年批复量达到了35项，
较2016年的批复量增长了近5倍。
（四）全面改造占主导，政府收储作用明显
“十三五”时期，广州市旧厂房改造项目以全面改造
为主，项目数量为103个，改造面积644.82公顷；微改造
项目9个，改造面积33.43公顷。“十三五”时期旧厂房改
造批复项目以政府收储为主，以政府收储为改造模式的旧
厂房批复项目有76个，占总数的68%,较“十二五”政府
收储的旧厂房批复项目占比(44%)有较大的上涨。
（五）初步理顺更新机制，地产发展导向依旧明显
广州市旧厂房更新改造工作从“单打独斗”逐渐走
向“多部门协同配合”，市级层面先后出台了旧厂房改
造相关的工作方案、规范性文件、技术规范等近20项，
如《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方
案》《广州市提供工业用地利用效率实施办法》等，内容
理论探索 41
October 2023年 / 广东三旧改造
Theoretical exploration
涉及城市更新、产业用地保障、科技创新支持、工业用
地供后监管等。但与此同时，据统计，2015年至2019年
间，广州市旧厂房更新改造主体以民营企业(60%)和市属
国企(29%)为主，改造方向仍以地产为导向，发展工改居
(49%)、工改商(28%)，用于发展实体经济的改造用地比
例偏少。
广州旧厂房改造快速发展中遇到的问题
精细化治理视域下广州旧厂房有机更新建议
4
广州旧厂房总体规模较大，改造用地面积、权属类 5
型在空间分布上存在较大差异，在建产业普遍质量不高，
整体呈现多极分布、地块破碎、实施较难的特点。进一步
推进旧厂项目有机更新由此遇到一些困难，主要表现在以
下五个方面：
（一）土地开发利用强度较低
根据广州市第三次全国土地调查成果，梳理广州市
旧厂房图斑合计14297个，面积205.23平方公里。其中白
云区数量最多，占到45%，但是平均地块面积只有0.94公
顷。番禺、荔湾、越秀三个区域的平均地块面积也都没有
达到1.5公顷，合计数量占比超过20%。同时，统计结果
显示，广州市超过九成面积的旧厂房地块土地利用开发强
度较低，容积率低于1.5的旧厂房地块数量占比87.7%，
所涉及的地块面积占比92.9%。根据对存量资源的详细评
估，广州低效存量资源约610平方公里，约占全市现状建
设用地1/3。
（二）单位建设用地产出率低，税收贡献较少
广州当前单位建设用地产出率仅为深圳的53.8%左
右。旧厂房内涉及缴税在营企业4.4万余家，其中约六成
旧厂房无税收贡献。城市外围地区旧厂房地均税收普遍较
低，地均税收低于0.1亿元／平方公里。
（三）区域整体规划、综合开发能力欠缺
广州现有旧厂改造项目中用地的空间整理和区域整
体规划作用不够明显，存量用地与周边新增建设用地“各
自为政”。旧厂、旧村和旧城项目推进时因为利益协调和
权属问题缺乏统筹协调，没有做到整合式统一供地。
（四）缺乏具体的制度规定
目前广州尚未制定国有旧厂房微改造“工改商”的
有关规定和指引，各区改造后的项目大部分都未能取得工
程建筑规划许可，无法办理消防验收许可，对招商造成一
定影响，影响未来企业入驻。
（五）产业导入能力不足
广州旧厂房改造有力支撑了琶洲、金融城、白鹅潭
等重点平台的发展需求，为全市提升国际化高端城市功能
提供了空间保障。但旧厂房项目改造后的功能以居住、商
业为主（商业中有一部分用作公寓功能），其建筑面积占
比超过90%，改造为工业的建筑面积则不到5%。目前广
州市全市工业用地成交均价约883.71元／平方米，城市更
新用地取得费用远远高出工业用地市场评估价格，导致项
目主体推进“工改工”动力不足。
2020年，广州市政府印发了《广州市深化城市更新
工作推进高质量发展的工作方案》，提出了城市更新的三
年实施计划、五年行动方案和十年改造规划，其中，五年
行动方案涉及的旧厂房改造规模20.24平方公里（全面改
造18.65平方公里；微改造1.59平方公里）。当前，广州
市仍处于通过旧厂房改造推进城市品质提升的战略期、关
键期。广州旧厂房有机更新早已过了大拆大建的“野蛮生
长”阶段，此阶段的有机更新更需要承担起在城市建设和
发展中的两方面重要作用：一是激发城市发展活力，二是
促进业态向城市核心产业聚焦。这种多样性和复杂性以及
状态的持续性，决定了更新内容、更新主体和更新方式必
然是多元的和动态的。它既涉及物质性的持续修补、空间
品质的不断改善，也涉及非物质性的功能提升。传统更
新工作只是培育高品质城市空间的起点，而不能贯穿城市
发展的全过程。因此，此阶段需要借助精细化治理的理
念，将发展存量时代的“一次性买卖”转变为“终身性服
务”。城市精细化治理理念强调从粗放式治理迈向精细
化、精准性与高效能治理，实现以人民为中心的城市治理
理念[8]。在这一理念的指导下，广州需要树立城市经营思
维，推动旧厂房改造从关注短期利益到注重长期效益、从
房地产开发向产业发展导向转变，将过去聚焦在单个项目
的改造拓展到全域、全类型的存量更新，实现由“扩张
型”到“调整重构型”空间发展模式转型升级。
（一）注重规划统筹，推进旧厂房连片土地整备
强化政府主导作用，坚持规划引领、整体更新，探
索空间重构和资源布局优化手段，协调各方利益，推进土
地综合整备工作，提供空间载体承载综合城市功能，打造
城市重点功能平台。鼓励旧村庄、旧厂房、旧城镇等更新
42 理论探索
广东三旧改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
资源进行成片联动改造，成片释放存量土地资源。针对已
出让低效工业用地、村级工业未完善手续用地、批而未供
用地等，由各区开展产业统筹类土地整备工作。研究推进
土地置换机制，旧厂房拆除重建类项目在权属清晰、程序
合法条件下可按照价值相等原则进行土地互换。参照浙江
做法探索实行“标准地”“带项目”“带方案”供应工业
用地，鼓励工业用地连片收储开发，研究制定开发储备超
3000亩连片工业用地激励政策。做好市、区两级存量产
业用地收储专项资金保障，探索“以房换地”等市场化补
偿方式。
（二）注重政策保障，充分调动实施主体积极性
采取“算四账”的方式（政府建设收支账、地区设
施管养运营账、企业项目开发账、村集体可持续发展收益
账），确保旧厂房改造实施的经济可行性。立足广州驻穗
央企、省属国企、市属国企所属土地存在数量多的实际，
加强部门协同，“一企一策”“一地一策”，着力解决利
用效率低、历史遗留问题多、土地交储积极性不高和地块
自主改造整合力不强等问题。涉及多个土地权属人的旧厂
房改造项目，允许协商确定一个改造主体归宗土地后开展
改造工作。强化城市更新的要素市场化配置，鼓励优质产
业类旧改项目充分利用资产证券化、信托融资、股权融
资、园区开发基金等市场化融资手段筹措资金，加快推进
优质旧厂房改造项目。各区可根据本区实际情况制定专项
扶持政策，推动旧厂房改造整治提升。
（三）注重实施引导，合理有序推进项目建设
研究出台旧厂房微改造“工改商”有关规定，根据
《关于支持广州深化城市更新工作推进高质量发展的意
见》中微改造的政策，参照《广州市村级工业园改造工程
消防审批试点工作方案》要求，制定国有旧厂房微改造有
关指引。编制区域统筹、产业发展、空间优化、文脉传承
等各类工作指引，按改造情景统筹旧厂房改造项目和周边
其他项目的联动改造，在更新改造流程中嵌入产业准入、
批后监管模块，按照不同产业在园区空间、建筑类型、功
能布局和指标控制上的需求差异，制定不同层级的空间优
化指引。编制全市产业地图，突出标示企业资源和创新资
源，解决产业和空间的信息不对称问题，为投资者寻找技
术、标准、人才服务和产业链合作提供指引。
（四）注重部门协同，建立全生命周期管理机制
强化部门协作、市区协同，建立实时更新、部门联
动的综合信息监管平台，推进建立存量用地及更新项目
“入库—规划—实施—监管”的全生命周期管控机制，动
态跟进存量用地的入库、规划、实施、验收等全过程。建
立产业用地供需服务管理平台，加强产业招商、更新改造
和用地审批信息共享互通，动态和及时向产业招商部门提
供或更新改造项目清单。建立退出和奖惩机制，以投资强
度、土地产出率、产值能耗等指标作为土地使用条件，强
化旧厂房改造项目批后监管。建立用地项目土地利用绩效
评估制度，进行土地利用绩效评估，并根据土地利用绩效
评估结果对工业用地项目实施精细化、动态化管理。
（五）注重产业导入，促进产城高质量融合发展
结合产城融合的要求，依照“三个圈层”的管控原
则，通过合理配置城市更新单元产业建设量占总建设量的
比例，吸引高端产业聚集。改变拼土地、拼政策的传统招
商模式，依托旧厂房改造，基于产业发展取向的合理定
位，以产业发展的比较优势为主要依托，借助当地比较优
势和合理的产业定位，围绕产业的主导产品及其上下游
产品，引进高端产品生产技术，拉长技术链，营造主导产
业，引进龙头企业，形成完整产业链商。提升旧厂房“工
改工”“工改新”改造动力，降低企业成本，实行土地增
值税补助政策，加大对“工改工”及公益性项目奖补力
度。引导布局分散的中小企业集中到统一规划的产业园
区，优化企业之间的生产协作，促进企业共享基础设施和
公共服务，打造专业园区、特色园区。
参考文献：
[1]姚之浩，田莉.21世纪以来广州城市更新模式的变
迁及管治转型研究[J].上海城市规划，2017(5):29-34
[2]田莉.摇摆之间：三旧改造中个体、集体与公众利
益平衡[J].城市规划，2018(2):78-84.
[3]王世福，卜拉森，吴凯晴.广州城市更新的经验与
前瞻[J].城乡规划，2016(7):81-87.
[4]中华人民共和国国土资源部令第61号.节约集约利
用土地规定
[5]王世福，沈爽婷.从“三旧改造”到城市更新—广
州市成立城市更新局之思考[J].城市规划学刊，2015(3):22-
27.
[6]叶林，彭显耿.中国城市更新的“回应—驱动”模
式分析—基于广州市“三旧”改造的考察[J].东岳论丛，
2021(5):76-87,192.
[7]广州市住房和城乡建设局.广州市城市更新“1+1+N”
政策体系解读
[8]陈水生、卢弥.超大城市精细化治理：一个整体性
的构建路径[J].城市问题，2021(9):17-18.
文章来源：广州社会主义学院学报 2023年第2期
理论探索 43
October 2023年 / 广东三旧改造
Theoretical exploration
日本城市更新研究
日本城市更新的发展阶段与目标
日本城市更新的关键法律制度和主要
政策工具
1
2
文 ⎟广东省三旧改造协会秘书处
日本的城市更新事业主要从第二次世界大战的战后
重建开始，分为三个时期，即：二战后至1968年，政府
主导以拆除重建为主的城市更新，主要解决二战结束后
的现代商业需求；1969-1979年，逐渐转为民间力量为主
体，政府提供融资与税收补助，促进公私合作，主要解决
经济巅峰时期的办公、商业、住宅需求；1990年后，政
府设立“都市再生委员会”对城市更新进行统筹规划，民
间主导、官民合作、政府主导模式共存，以民间力量为
主，主要针对泡沫经济破裂后及老龄化时代到来需要解决
的经济振兴、提升城市竞争力、提高土地利用效率、促进
不动产流通、适应老龄化时代等问题，城市更新得到进一
步发展。
当前，城市更新已成为日本经济与社会转型的一个
新方向。同时，吸取东日本大地震的经验教训，强化城市
更新过程中对都市抗震防灾功能的建设。日本政府对全国
各地的城市更新设定了八大目标：一是汇集地区智慧，
共享城市中长期发展构想与战略，立足地区特性，因城施
策；二是转变城市规划思路，由扩张型转变为集约型；三
是通过有效利用土地资源，完善城市整体环境，培育扎根
于地区的本土产业，不断催生新的需求和就业机会；四是
打造舒适宜居环境；五是整合地区内商务环境，防止社会
资金流失，确保其在地区内循环，并提高地区的经济活
力；六是重视文化、历史、自然风情等特色的保护，同时
完善绿地与水系等环境，完善城市规划；七是汲取东日本
大地震的经验教训，构建出能应对灾害的集约型城市结
构；八是通过城市的集约化与能源的高效利用，构建出环
境负荷较低、能源合理利用的城市。
（一）关键法律制度
日本城市更新法律体系中有两个关键立法：《都市
再开发法》和《都市再生特别措施法》。1969年颁布
《都市再开发法》，将已实施多年的《市街地改造法》与
《防灾建筑街区造成法》合并。后两者分别以“改善街
区环境、充实公共设施”及“强化建筑物防灾能力、提
升居住质量”为目的，而《都市再开发法》整合两法意
旨、目的，明确都市更新事业的推动必须同时兼顾“建
筑”与“环境”的改造。2002年颁布《都市再生特别措
施法》，目的是振兴经济，指定都市再生紧急整备地区，
推动大规模的都市再生项目，以改善都市结构，激发区域
产业活力，增强都市居住和商业功能，从而提升都市竞争
力。
（二）主要政策工具
规划方面，一是容积率奖励。评价城市开发的公共
44 理论探索
广东三旧改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
日本城市更新的主要方式
日本城市更新的组织模式
3 4
贡献度后给予容积率奖励。二是划定城市化促进区。规定
在城市化促进区，土地所有者要尽力开发土地，否则交由
公共机构进行开发。同时对于都市再生紧急整备地区，法
律会放宽土地用途与容积率的限制。三是划定都市功能引
导区域。如在重建福利医疗设施时，市町村可以放宽容积
率或用途限制。
组织方面，一是建立城市更新协会。为城市更新提
供技术、人才、资讯、宣传、交流、研究等服务。二是产
官学三方合作。私有企业提供资金并进行实际开发；政府
进行监督引导，防止城市更新对舒适性、历史地貌、景观
的破坏；学术机构进行研究、案例的整理以及对民众的教
育，引导更多力量加入城市更新。
产权方面，一是公有地活用术。针对日本土地私有
制和人口缩减造成的公有土地供大于求的背景，日本探
索了一系列运用公有地进行城市更新的办法。具体办法包
括：出售公有地鼓励民间投入都市改造工作；公有地结合
周边土地实施更新，增进有效利用；整合公有地，改善公
共设施提升服务品质；出租公有地，鼓励民间企业依所定
条件进行开发利用。二是土地信托。土地所有者将土地信
托给信托银行等受托人，并从受托人治理和使用该土地
的收益中获取信托红利。在信托前需要进行所有权、受益
权、信托契约等内容的讨论，之后由信托银行管理经营土
地，包括筹集资金进行开发建设，信托期（一般不超过
20年）终了后返还信托财产。
财政方面，一是财政支援。对在特定都市再生紧急
整备地区内所确定的都市据点基础设施的整备，进行重点
的、集中的支援。二是税收优惠。由都市功能引导区域外
向引导区域内的营业性资产转换，享受80%延期纳税优惠
政策；将土地等转让给都市重建推进法人时的转让所得，
享受降低税率、1500万日元特别扣除的税收优惠等多种
税收优惠政策。
日本城市更新有三种主要方式——团地再生、民间
复合开发、自发社区更新。
（一）团地再生——现代化社区复兴再造
20世纪60年代，随着经济发展带来的城市人口增
加，住宅需求量激增。为了缓解住房问题，日本住宅公团
开始大规模兴建住宅团地，主要针对的是三四口的小家
庭。80年代开始，团地社区中老龄化、商业凋谢、基础
设施老化问题凸显，团地更新计划正式启动。这一时期的
团地再生更多是围绕社区生活再造、配套服务完善、交通
及环境景观的优化改善等内容展开。团地再生主要由当地
居民的自治团体发起，协同专业团体，制定地区规划和管
理方针，以创造多元功能和更丰富的社区活动、提高生活
环境品质以及实现可持续发展为目标。
（二）民间复合开发——多方联合的“PPP”模式
20世纪80年代，为了进一步推动地方自发的城市更
新，日本政府逐步修订《都市再开发法》，允许个人及私
人机构担任实施主体，政府角色则转为通过设置专门的更
新基金制度，为个人及私人机构提供融资、补助贷款等协
助服务。日本政府出台政策对大规模再开发给予支持，再
加上土地私有制度，促成了各区与私人资本联合推动城市
更新的进程。自此，政府与民间多方联合的“PPP”模式
（Public-Private Partnership）开始大规模盛行。
（三）自发社区更新——自下而上的良性改造
城市发展的整个过程，贯穿着“自下而上”的力
量。最早出现是在20世纪70年代，由于当时日本经济飞
速增长带来的城市病等负面影响开始显现，以“自治会”
为代表的市民自发组织开始进行反对运动，这种运动最后
逐渐向改善社区环境、振兴城市经济和历史文化保护的方
向发展。随着日本政策体系的不断完善，城市规划的权力
也不断下沉，政府也通过颁布社区营造条例等形式将其制
度化，出现了所谓的“地区规划”，即通过社区营造的方
式进行组织操作。与自发社区营造相类似，日本针对郊区
住宅地区和市中心商业区地区，积极推进“地域管理”事
业。“地域管理”的组织主要依靠居民委员会、非营利组
织、城市规划组织和各类协会团体，政府充当协助支持的
角色。这些社会组织，为了提升地区价值或防止地区价值
降低，建立彼此的信赖关系，并通过制定城市规划导引和
居住区章程的方式，规范社区的行为准则。
日本城市更新主要有民间主导、官民合作和政府主
导三种组织模式。
（一）民间主导——都市再生紧急整备区域
民间主导模式主要集中在东京都、大阪市等一线国
际化大都市内，而都市再生紧急整备区域主要是为了提
理论探索 45
October 2023年 / 广东三旧改造
Theoretical exploration
高城市国际竞争力，把在交通、都市功能集聚、经济活化等方面满足一定条件的区域划定
为都市再生紧急整备区域，并对该区域内进行城市再生事业的民间企业给予政策优惠，包
括：一是法律上的制度宽松。如不受现有土地用途的限制，制定自由度较高的计划，放宽
容积率限制。二是财政支援。对由中央和地方公共团体、民间企业制定的整备计划所确定
的都市据点基础设施的整备，进行重点的、集中的支援。三是金融优惠。针对民间企业在
完善公共设施等方面进行的部分都市再生提供金融支持，帮助其获得社会融资。四是税收
优惠。民间企业可享受所得税、注册税、不动产所得税、固定资产税与都市计划税等多重
税收优惠。
（二）官民合作——城市再生整备计划
官民合作模式着眼于中小城市，此类城市更新项目的公益性更强，通过财政补贴
40%，私营企业与政府合作共同推动地方施行城市更新。城市再生整备计划的目的是通过
将城市建设与各个地区独特的历史、文化及自然环境相结合，高效推动城市改造，并借此
改善居民的生活质量，激发各地区的经济与社会活力。在实施城市再生整备计划时，采取
前期评估与后期总结相结合的方式。前期评估确定计划是否适用、效率高低，以及实现可
能性等问题。后期总结则确认目标的达成度，探明今后如何继续城市建设。
（三）政府主导——城市布局合理化制度
为应对人口急剧减少和人口老龄化问题，日本城市规划需要重新审视包括福利、交
通在内的城市整体结构，向“集约型城市+网络”的城市规划方向推进，完善城市居住、
医疗、福利、商业、公共交通等城市功能的合理布局。政府主导模式于2014年推出，其
配套政策包括：一是划定都市功能引导区域与居住功能引导区域。采用行政审批的方式
限制部分开发行为，使区域内开发与规划相符。二是税收优惠政策。由都市功能引导区
域外向引导区域内的营业性资产转换特例，享受80%的延期纳税优惠；将土地转让以供
建设引导设施的买卖特例，享受降低税率、居住用资产的100%延期纳税优惠；将土地等
转让给都市重建推进法人时的转让所得特例，享受降低税率、1500万日元特别扣除的税
收优惠等。
46 理论探索
广东三旧改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
创新存量时代高质量发展的低效空间土地
利用政策
文 ⎟陶晓龙 中国国土勘测规划院
1 内涵释义与思维辨析
完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高
质量发展，是习近平经济思想的重要内容。加快质量
变革、效率变革、动力变革，是推动经济在高质量发
展轨道上行稳致远的重大任务。地能尽其利，物能尽
其用，是富强之大经、治国之大本。低效有悖经济之
义，低效用地与高质量发展不相适应，低效用地再开
发利用则是存量时代提升要素保障能力、实现资源节
约集约和循环利用的不竭之源。
坚持资源配置理念。认知低效用地应还原其利用
过程，即通过土地资源初始配置和再配置，实现土
地、劳动、资本和技术等多要素组合和边际替代相统
一的过程，也即承载具体产业满足经济社会发展需求
的过程。在推动多要素支持经济社会可持续高质量发
展的过程中，可通过土地数量质量、用途结构和空间
布局等与其他要素的组合拓展其利用潜力和效能，以
存量换增量，地下换地上，资金、技术换空间，遵循
人口变化和产业发展周期性规律，优化空间开发格局
和人地关系，提高节约集约用地水平。
坚持问题溯源导向。生态环境问题归根到底是经
济发展方式问题，是生产方式和生活方式问题。这与
资源过度开发、粗放利用、奢侈消费密切相关。土地
利用在一定程度上呈现出粗放利用与过度开发并存、
资源短缺与闲置浪费兼有、效率低下和效益不高均有
等情形。低效用地再开发是缓解建设用地供需矛盾、
减少耕地占用压力的“减压阀”，也是存量土地减量
腾退用于生态空间和战略留白的“转换器”，还能为
生态环境问题的根本解决找到内涵式、集约型、绿色
化方案。
坚持国土整治逻辑。低效用地再开发是存量时代
国土整治的重要任务，也是实施国土空间规划的重要
抓手。在城市地区实施国土综合整治，鼓励盘活存量
土地，推进低效用地再开发，不仅可助推城市更新、
城中村改造和产业用地“退二进三”等，也可完善
基础设施、加快宜居生态建设，破解土地碎片化、利
用低效化、空间无序化、生态退化等问题，统筹推动
区域高质量发展。在农村地区通过低效集体用地再开
发可助力全域土地综合整治，破解乡村地区耕地碎片
化、土地利用效益低下和空间布局不合理等问题，并
重构农村“三生空间”（生产、生活、生态空间），
保障农村一二三产业融合发展用地。
坚持空间治理思维。空间治理的关键是对土地高
效利用和功能的再组织，而“多规合一”为统一、高
效地开展空间治理创造了重要前提和基础条件。进入
新时代，我国经济社会已从土地要素支撑高速发展向
高质量发展转变，城市经济社会发展已逐步改变对土
地财政的依赖，由土地要素和土地财政的“双轮”驱
动转向“三生空间”的重塑。产业升级需要空间要素
重组来优化和促进产业链、价值链和供应链的提升，
“产城融合”发展也需要空间结构的优化予以深入推
动。而存量土地和低效用地盘活利用可以推动空间的
组织结构优化和配套功能建设。因此，低效用地再开
发利用是新时代加快国土空间治理体系创新、实现治
理能力现代化的现实途径。
坚持差异类型分析。低效用地是土地利用的一种
