青岛投资研究 2020 年第 4 期（总第 134 期） 青岛市工程咨询院 2020 年5月26日 城市更新视点专刊 城市更新是指由符合规定的主体对旧工业区、旧商业区、旧住宅区、 城中村及旧屋村等特定城市建成区，根据城市规划和相关管理办法规定 程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。 智库视点 关于加快推进青岛老旧城区有机更新的对策研究  城市更新的“新内涵”  制约我市城市更新的主要问题  加快推进老旧城区有机更新的建议 他山之玉 上海、广州、深圳城市更新政策及实践经验 1

智库视点 关于加快推进青岛老旧城区有机更新的对策研究 中国的城市发展已从“外延式扩张”转向“内涵式发展”， 现代城市更新正成为城市可持续发展的战略路径。2019年12月中 央经济工作会议明确提出“要加强城市更新和存量住房改造提升， 做好城镇老旧小区改造”。广东、江浙等发达地区正以“设施完善、 服务提升、产业导入、创新社会治理”为核心加快推进城市更新， 但青岛市整体仍停留在街巷亮化、外墙修缮层面，与完善城市功 能、提升城市活力的现代城市更新目标不相适应。青岛市如何通 过城市更新落实城市品质提升攻势要求，推动“开放、现代、活 力、时尚”国际大都市的建设成为下一步发展的关键。 一、城市更新的“新内涵” 现代城市更新是通过改善老旧城区人居环境和产业配套，留 住现有居民并吸引外来人口，进而促进原有产业转型和外来高附 加值产业集聚，最终激活老旧城区城市活力的过程。更新内容包 括：改善城市基础设施，完善公共服务配套，改善生态环境，强 化历史风貌保护，增加公共开放空间。城市更新效果具体体现在 以下三个方面： （一）打造新时代经济发展的新增长点 一是住宅、写字楼等老旧设施的更新将直接促进固定资产投 资，据不完全统计，青岛市现有2000年以前建成住宅约4228万平 方米，实施加装电梯、配套养老和托幼设施、增设停车位等更新 2

工程，估计投资额将超过1500亿元；现有存量商业、写字楼中， 电梯、供水、供热等设施达到设计寿命的约1200万平方米，设施 更新投入约400亿元，上述投资按10年完成估算，每年直接带动 的GDP增长超过240亿元。二是城市更新将盘活土地资源、释放 城市空间，进而助推原有产业的转型升级，吸引现代服务业和高 新技术产业等高附加值产业的集聚，因此全面实施城市更新将带 动GDP年增长约3-5个百分点。 （二）助推“新基建”赋能的新型智慧城市建设 一是城市更新将为新基建发展提供新的机遇，在中央、省、 市纷纷出台政策支持新基建发展的背景下，启动新一轮的城市更 新可以为5G、大数据、人工智能、区块链等新基建项目腾出空间 和市场，以城市更新为突破点驱动新基建的发展。二是新基建可 以为城市更新提供更多的解决方案，现代城市更新注重城市发展 质量和综合承载能力的提升，通过新型城市应用场景的搭建，新 基建将以现代化的技术手段，推动城市管理手段、管理模式、管 理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，逐步提高城市更新 水平，加快新型智慧城市的建设。 （三）构建“共建、共治、共享”的社会治理新格局 一是实现社会共建的重要实践，城市更新涉及社区居民、商 户等众多利益相关者，将不断健全民意表达、志愿参与机制，实 现共同决策、共同建设。二是实现社会共治的重要载体，城市更 新是多方博弈、协商议事的过程，将不断提高基层群众的自我组 织能力；通过补齐基础设施、公共服务短板，增强基层群众的获 3

得感和归属感，形成人人参与共治的格局。三是实现社会共享的 重要途径，有效的城市更新将带来可观的经济和社会效益，使基 层群众享受到更有品质的生活空间、更高水平的生活质量，也为 参与开发的市场利益相关者带来收入。 二、制约我市城市更新的主要问题 （一）思想认识不足，顶层设计缺失 一是重建设轻运营，城市更新包含规划建设、运营管理、招 商引资等多个环节，更新后的运营招商直接关系到产业导入和经 济长期发展，但青岛当前城市更新仅由城建部门负责。二是重设 施轻服务，城市更新不仅包括基础设施的完善，还包括公共服务 水平的提升，但青岛仅停留在背街小巷亮化、外墙保温与粉刷等 基础设施层面。三是政策、规划不完善，上海、深圳均已出台城 市更新办法及实施条例，但青岛尚无城市更新方面的顶层设计。 四是缺乏联动机制，从项目申报到批复涉及规划、建设等7个部 门，需要供水、供电等7个公用事业单位参与，职能分散，程序 繁琐。 （二）市场化程度低，运作模式单一 一是城市更新方向与内容由政府确定，缺乏社会公众及市场 主体参与，不能很好的满足基层群众需求和市场要求。二是以政 府财政投入为主，老旧小区整治、环境综合整治等完全由政府投 资，市场准入门槛高，未充分调动社会资本参与的积极性。三是 运作模式以“政府主导+国企实施”为主，建设运营专业性不强， 更新业态单一，缺乏产业吸引力，未能充分应用大数据等“新基 4

建”完善城市功能，提升城市公共服务水平。 （三）公众参与欠缺，社会效益不足 一是缺乏公众参与机制与渠道，基层群众作为城市更新的直 接受益方，在决策、实施、治理等阶段参与度低，难以有效表达 更新意愿和利益诉求，“共建、共治”路径有待畅通。二是城市 更新宣传教育力度不够，基层群众对城市更新政策、成效缺乏了 解，主动参与城市更新的意识淡薄，“共建、共治”的主人翁意 识有待调动。三是经济利益占据主导，社会、文化及生态效益重 视不够，未能有效满足基层群众对人居环境的改善需求和产业发 展的配套要求，基层群众与社会群体无法充分共享更新成果。 三、加快推进老旧城区有机更新的建议 （一）以法治化理念，完善城市更新顶层设计 一是加快城市更新立法，尽快出台《青岛市城市更新管理实 施条例》，从法律层面明确城市更新各参与方的权利义务。二是 坚持规划引领，加快编制《青岛市城市更新专项规划》，研究各 区域开展城市更新的必要性与可行性，按照试点先导、示范引领、 全面推广的顺序梯次推进城市更新工作。三是建立行动计划机制， 打造“专项规划—行动计划—年度目标—项目方案”的城市更新 管控体系。四是加强组织保障，市级成立城市更新领导小组，区 级成立区域更新专班，统筹全市各级城市更新工作开展。 （二）以市场化思想，创新城市更新运作模式 一是按照“权属明晰、各负其责”的原则，公益设施由政府 负责，经营性与准经营性由市场主体负责，对于业主产权范围内 5

的项目更新，由业主自行出资，政府予以适当补助。二是开放大 数据及人工智能应用场景，通过政府购买服务等方式，吸引社会 资本进入社区养老、托幼、医疗等领域，提升城市更新的公共服 务质量和水平。三是推动城市更新产业市场化，通过地下空间免 费、允许重建加层等形式，以利益杠杆撬动资本市场，引进一批 城市更新综合运营商，培育一批本地企业，推动物业管理公司向 城市更新运营商转型。 （三）以专业化思维，提升城市更新品质内涵 一是大力引进、培育城市更新全过程综合咨询机构，搭建市 级城市更新和公共空间设计促进平台，汇聚一批城市更新诊断、 区域发展策划、资本产业引进的智库型专业机构，全程参与我市 城市更新的谋划与设计工作。二是因地制宜，以产业转型升级推 动城市空间布局重塑，根据区域发展特点，中山路、市北工业区 等具备一定历史基础的区域围绕数字文创、工业遗产赋活等方面 进行更新，李沧、崂山等老旧社区围绕导入新产业，发展社区创 业进行更新，走出“产城融合、以产促城、以城兴产”的道路。 （四）以人为本，创新基层社会治理新格局 一是构建城市更新公众参与治理机制，在目前社区网格化管 理的基础上，搭建公众参与平台，街道成立城市更新协调专班， 社区、写字楼等单位完善业主委员会机制，协调解决工作中的重 大问题，拓展公众参与城市更新决策的渠道。二是加强宣传引导， 采取宣讲会、培训班等形式，向公众讲明城市更新的重要意义， 同时支持配合好各级新闻媒体做好典型经验的宣传报道和推广推 6

介，营造良好的工作氛围。三是完善利益共享机制，注重听取公 众诉求，在更新区域中实现教育、医疗、养老等领域的全覆盖， 推进城市更新公共服务均等化。 他山之玉 上海、广州、深圳城市更新政策及实践经验 一、上海市城市更新经验 上海是我国城市更新实践的先行者，其更新历程开始于改革 开放后，经历了20世纪80年代以解决住房紧张问题的住房改造阶 段，90年代到21世纪初以改善城市面貌为目的城市旧区大规模成 片改造阶段，2010年左右开始的以城市公共中心及重点片区再开 发、工业用地转型为重点的有序更新阶段，以及近几年在资源紧 约束背景下探索具有上海特色的以“增加总共要素”为核心的 “城市有机更新”四个阶段。 （一）政策办法 为有效指导上海的城市更新与规划工作，自2015年起，上海 市规划国土资源局牵头开展了城市更新规划土地管理与实施制度 研究，制定了一系列政策和标准规范文件。 发布时间 政策名称 主要内容 2015年5月 《上海市城市更新实施办法》 对城市更新的目标、适用对象、工作原 （沪府发〔2015〕20号） 则、部门职责、管理制度、规划土地政 策引导等方面做出规定。 7

发布时间 政策名称 主要内容 2017年7月 2017年11月 《关于深化城市有机更新促进历 完善历史风貌保护工作机制和支持政 2017年11月 2018年11月 史 风 貌 保 护 工 作 的 若 干 意 见 》 策，对有关项目实行风貌评估、实施计 2019年10月 （沪府发〔2017〕50号） 划和实施监管相结合的管理制度。 《上海市城市更新规划土地实施 进一步明确城市更新实施机制、管理职 细则》（沪规土资详〔2017〕693 责、城市更新区域评估、实施计划、全 号） 生命周期管理、规划土地政策等内容。 《关于坚持留改拆并举深化城市 加强各类保留保护建筑管理和修缮，有 有机更新进一步改善市民群众居 序开展旧住房拆除重建改造，稳妥推进 住条件的若干意见》（沪府发 旧区改造。 〔2017〕86号） 《上海市历史风貌保护及城市更 对历史风貌保护及城市更新专项资金的 新专项资金管理办法》（沪财发 来源、使用范围、资金管理做出具体规 〔2018〕7号） 定。 《关于成立上海市城市更新和旧 将旧区改造工作领导小组、上海市“城 区改造工作领导小组的通知》 中村”改造领导小组等四个工作组合 （沪府办〔2019〕116号） 并，成立上海市城市更新和旧区改造工 作领导小组，由市长任组长 （二）实践经验 上海市城市更新经验主要体现在以下五方面：一是简政放权。 明确市区责权，市级制定纲领性政策制度，区级制定城市更新具 体细则，并负责城市更新项目规划审核；二是实施全生命周期管 理。将项目用地功能、社会、环境等约束性指标纳入合同管理， 对项目进行全过程评估和监管；三是延续文脉、保护文化风貌。 通过将“历史负担”转化为“历史资源”，进一步强化城市更新 过程中的历史积淀意识；四是公共要素优先。规划体系由“区域 评估+城市更新单元”组成，重点关注城市基础设施、公共服务 设施等公共要素完善；五是共建共享。探索“政府-市场-市民- 社团”四方协同的机制，利用市场资金，培育和植入创意产业， 激发量大面广的社区空间“微更新”。 8

（三）案例借鉴 以上海静安NEO更新为案例，项目前身为静安律德大厦，基 础设施陈旧，分散租赁给数十家服务行业的小微企业，与静安寺 商圈的区域形象不相匹配。2017年翰同资本对项目进行了重新定 位，将大厦更名为静安NEO，改造为包括城市轻奢酒店和创意办 公空间的商业综合体。项目建成后采取“专业运营、劣后捆绑” 的操作模式，引进第三方专业机构运营，同时引入专业投资机构 联合投资，完成股权收购。目前该项目的出租率已经达到95%， 预计一年之后整体租金收入将比收购前至少提升3倍，至两年后 退出，该项目的预期收益率将不低于25%。 图：上海静安NEO更新案例 二、广州市城市更新经验 2015年广州率先成立了“城市更新局”，以“三旧”（旧城 9

镇、旧厂房、旧村庄）改造为抓手，推动城市存量空间的盘活再 利用。作为国家老旧小区改造试点城市，广州在城市更新中更加 注重老城区控量提质和老旧小区空间改造与历史文化传承、产业 升级和社区治理优化的有机结合，引导旧城更新从单纯的物质空 间拆修转向城市空间的微改造、微更新与有机修补，促进老城区 人居环境的改善。 （一）政策办法 作为广东省“共同建设节约集约用地试点”之一的广州市， 通过持续的城市更新探索和实践，已基本形成了以《广州市城市 更新办法》为主体核心的城市更新法规体系。 发布时间 政策名称 主要内容 2009年12月 2012年6月 《广州市人民政府关于加快推进 制订全市“三旧”改造近、中、远期目 2015年12月 2017年6月 “三旧”改造工作的意见》（穗 标任务和年度实施计划，力争用10年时 2019年4月 府〔2009〕56号） 间基本完成“三旧”改造工作。 2019年10月 《加快推进三旧改造工作的补充 对城市更新重点发展区域和操作中的技 意见》（穗府〔2012〕20号） 术性问题进行具体说明。 《广州市城市更新办法》(市政府 从有序推进旧改、强调片区规划、设立 令第134号) 专项资金、完善退出机制以及改革审批 流程等方面进行创新性规定。 《关于提升城市更新水平促进节 强调坚持政府主导、协调发展，推动连 约集约用地的实施意见》（穗府 片更新改造，坚持放管结合和市场导 规〔2017〕6号） 向，加强激励约束。 《广州市深入推进城市更新工作 从旧村庄全面改造、加大国有土地上旧 实 施 细 则 》 （ 穗 府 办 规 〔 2019 〕 5 厂房改造收益支持、城市更新微改造、 号） 加大项目支持力度、完善历史用地手续 等方面进行完善。 《 广 州 市 城 市 更 新 三 年 行 动 计 着力推进成片连片改造、重点地区更新 划 》 （ 2019-2021 ） （ 穗 建 前 期 改造、重大项目同步更新等工作，加强 〔2019〕1802号） 城市更新与市政府重点工作协同力度。 10

（二）实践经验 广州市“三旧”改造主要由市城市更新局统筹协调，各区 （镇街）负责落实，其中市、区财政每年安排的老旧小区改造资 金不少于10亿元。投资主体方面，除市、区财政外，还包括小区 居民、产权单位、专营单位等多个主体，鼓励引导多方参与；筹 资渠道方面，大力推动民间资本参与改造，建立公共财政、市场 融资、公私合作、业主自筹、公助私办等多渠道融资途径；针对 不同类型老旧小区，采取财政管养、半管半托、市场维育和自主 维育4种模式，通过健全政企合作机制实现可持续的城市更新； 针对不同改造内容，建立改造实施内容清单，根据改造后公共资 产属性划分完全财政投资、不完全财政投资、非财政投资三类。 （三）案例借鉴 以2015年的恩宁路永庆片区微改造项目为例，项目投资额约 1亿元，以“政府主导、企业承办、居民参与”的“民改商”模 式实施修缮维护。首先由政府进行公房回收，居民就近安置，政 府获得大部分房屋的改造权；其次政府以BOT的模式引入万科集 团进行微改造，并给予其15年的经营权，期满后交回给区政府。 2016年9月改造基本完成，片区功能由民居转换成为商业休闲为 主，通过导入创客空间、文化创意、教育等产业，给永庆片区带 来了新的生机、活力与人气，物质空间环境得到提升，各种产业 进驻成效显著。 11

图：恩宁路永庆片区微改造案例 三、深圳市城市更新经验 深圳是我国大陆地区首个引入“城市更新”理念的城市，其 城市更新工作的探索和实践一直走在全国前列。深圳城市更新主 要经历三个阶段。第一个阶段为萌芽期，起源于2004年城中村改 造，2007年开展旧工业区改造，2009年政策允许“三旧”改造项 目用地协议出让，深圳进入“城市更新”时代。第二个阶段为探 索期，2009年深圳规定了“拆除重建”、“功能改变”、“综合 整治”三类城市更新模式，按照绿色建筑的标准进行规划、建设 和运营管理。2010年至2013年，政府相关部门相继出台一系列操 作规程，推进更新项目规范化。第三个阶段为更新发展期，倡导 城中村规模化租赁模式，鼓励对旧工业区进行复合式升级改造， 将城市更新作为深圳新一轮城市建设、产业升级和城市转型的重 要抓手。 12

（一）政策办法 深圳市城市更新自2009年首创更新办法，通过不断创新调控策略， 目前已经形成由核心文件、法律体系和配套文件构成的城市更新政策体 系。 发布时间 政策名称 主要内容 2009年12月 2012年1月 《深圳市城市更新办法》（深府 对综合整治、功能改变、拆除重建等城 2014年6月 2016年11月 令〔2009〕211号） 市更新活动进行系统、全面规范。 2018年9月 《深圳市城市更新办法实施细 明确部门分工，区级层面负责项目实施 2019年6月 则》（深府〔2012〕1号） 与监管；指导全市城市更新单元划定、 计划制定和城市更新单元规划编等具体 工作。 《关于加强和改进城市更新实施 制定完善城市更新用地处置政策，完善 工 作 的 暂 行 措 施 》 （ 深 府 办 城市更新地价政策，鼓励旧工业区升级 〔2014〕8号） 改造，试点开展小地块城市更新等措施 《深圳市城市更新“十三五”规 推进以城中村、旧工业区为主要对象的 划》（深规土〔2016〕824号） 拆除重建；旧住宅区更新采取以综合整 治为主的更新方式。 《深圳市拆除重建类城市更新单 强调城市更新向追求“质量”转型，落 元规划编制技术规定》（深规土 实政策导向、技术规范，新增历史文化 〔2018〕708号） 保护与利用、海绵城市建设、生态修复 等要求。 《关于深入推进城市更新工作促 对强化政府统筹、规范集体资产管理、 进城市高质量发展的若干措施》 升级改造模式、健全激励机制等城市更 （深规划资源规〔2019〕5号） 新工作做出规划。 （二）实践经验 深圳城市更新经验主要体现在以下方面：一是构建起“政府 引导、市场运作”的更新模式，为市场力量进入城市更新提供了 路径，政府主要负责定规划、定标准、抓统筹、抓服务；二是建 立了城市更新单元规划制度，作为直接指导城市更新项目实施的 规划依据，通过前期的规划编制，解决更新改造中最为关键的利 益协商问题；三是坚持公益优先原则，城市更新项目需向政府无 13

偿移交部分用地，用于保障公共配套设施及市政基础设施落地； 四是在全国首次建立了“基础+转移+奖励”的城市更新规划容积 体系，对于落实急缺性公共配套设施等特定情形加大政策性转移 和奖励力度，对旧工业区、城中村改造等不同更新类型制定差异 化的地价计收标准，激发市场单位参与更新改造的积极性。 （三）案例借鉴 以罗湖区蔡屋围城中村改造项目为例，项目改造面积15万平 方米、涉及村民2000余户。政府在改造中承担监督者、管理者和 推动者的角色，改造主体为村集体，过程中联合房地产开发商， 采取拆除重建和综合整治相结合的改造方式，由开发商实施从拆 迁、规划到建设的完全市场化模式。目前项目引进了多家国际 500强企业及跨国金融机构在华总部，集中了全深圳60%的金融资 产、90%的外资银行，原先集聚在城中村大量的流动人口被白领 阶层所替代，创造了深圳城市更新的“蔡屋围模式”。 图：罗湖区蔡屋围城中村改造案例 14

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