CCG报告-加强亚太合作,参与印太合作——中国的机遇与挑战

发布时间:2023-10-22 | 杂志分类:其他
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CCG报告-加强亚太合作,参与印太合作——中国的机遇与挑战

加强亚太合作,参与印太合作——中国的机遇与挑战2023.10.23 Strengthen Asia-Pacific Cooperation and Participate in Indo-Pacific Cooperation ——China's Opportunities and Challenges摘 要当前,亚太地区占世界人口三分之一,占世界经济总量逾六成、贸易总量近一半,是全球经济最具活力的地区,也是世界经济增长的重要引擎。亚太经济合作组织(APEC)作为亚太地区层级最高、领域最广、最具影响力的经济合作机制,是中国对外开放与开展国际经济合作的重要平台,尽管受亚太变局影响面临多重风险,仍对推进亚太合作发挥着重要作用。2023 年亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会议将于11 月 15 日至 16 日在美国加利福尼亚州旧金山举行,届时中美高层领导人或有望再度会晤。过去几十年,亚太区域经济合作蓬勃发展,创造了举世瞩目的“亚太奇迹”,展现了亚太区域经济合作强大的生命力。但随着跨越太平洋两岸贸易失衡及大国竞争加剧,美国从 2010 年重返亚太战略开始转变对华和亚太区... [收起]
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全球化智库(Center for China and Globalization),简称CCG,是中国领先的国际化社会智库。CCG成立于2008年,总部位于北京,在国内外有十余个分支机构和海外代表处,目前有全职智库研究和专业人员百余人。秉承“以全球视野,为中国建言;以中国智慧,为全球献策”宗旨,CCG致力于全球化、全球治理、国际关系、人才国际化和企业国际化等领域的研究。在全球最具影响力的美国宾夕法尼亚大学《全球智库报告2019》中,CCG位列全球顶级智库百强榜单第七十六位,连续三年跻身世界百强榜单,也是首个进入世界百强的中国社会智库。同时,CCG在国内多个权威智库排行榜也获高度认。
文本内容
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加强亚太合作,参与印太合作

——中国的机遇与挑战

2023.10.23

Strengthen Asia-Pacific

Cooperation and Participate

in Indo-Pacific Cooperation

——China's Opportunities

and Challenges

摘 要

当前,亚太地区占世界人口三分之一,占世

界经济总量逾六成、贸易总量近一半,是全球经

济最具活力的地区,也是世界经济增长的重要

引擎。亚太经济合作组织(APEC)作为亚太地区

层级最高、领域最广、最具影响力的经济合作机

制,是中国对外开放与开展国际经济合作的重

要平台,尽管受亚太变局影响面临多重风险,仍

对推进亚太合作发挥着重要作用。2023 年亚太

经济合作组织(APEC)领导人非正式会议将于

11 月 15 日至 16 日在美国加利福尼亚州旧金山

举行,届时中美高层领导人或有望再度会晤。

过去几十年,亚太区域经济合作蓬勃发展,

创造了举世瞩目的“亚太奇迹”,展现了亚太区

域经济合作强大的生命力。但随着跨越太平洋

两岸贸易失衡及大国竞争加剧,美国从 2010 年

重返亚太战略开始转变对华和亚太区域合作政

策,从对华接触转向遏制,从亚太合作战略转向

印太合作战略。美国的区域合作战略在一定程

度上促进区域一体化进程和填补治理赤字,但

却加剧大国竞争,破坏区域合作的协商对话基

础,甚至增加大国直接冲突的风险。亚太局势动

荡不仅危及中国外部环境,而且不符合区域内

国家对发展与稳定的共同追求。对此,就中国应

对亚太变局及推进亚太区域合作,福建社会科

学院亚太研究所与全球化智库(CCG)联合建议:

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1.创新战略思维与区域合作理念,制定积极的区域合作战略。中国要坚持共

同发展、互利共赢的开放地区主义原则,反对搞排他性的封闭集团,维护 APEC

大家庭精神,倡导共建亚太命运共同体,积极主动融入美国、东盟等倡导的区域

合作机制,推进亚太区域经济一体化。

2.要重视 APEC 平台作用,增加中美 APEC 内的合作面,实现 APEC 扩员,邀

请印度、巴拿马及东盟成员柬埔寨、老挝和缅甸等国家参加,强化 APEC 贸易规

则谈判与制定功能,推动 FTAAP 启动传统议题+新议题的谈判进程。

3.尽快启动和完成中国加入 CPTPP 和 DEPA 谈判进程。尽快组建 CPTPP 谈判

工作组,并将东盟国家和拉美国家作为加入 CPTPP 的谈判重点对象,争取日本和

墨西哥支持中国加入 CPTPP。推动以 DEPA 为基础展开谈判达成涵盖更多 APEC 成

员的亚太数字经济伙伴协议。

4.深化 RCEP 合作机制,推动尽快建立 RCEP 秘书处,建立信息共享机制,打

造开放的供应链合作,适时联合域内经贸伙伴推动 RCEP 加速实施或升级谈判,

适时吸收其他亚太地区国家如墨西哥、智利、秘鲁、斐济参加 RCEP,将 RCEP 作

为实现 FTAAP 的重要路径。

5.改善与日本、韩国关系,保持中日韩三方合作机制畅通,在 RCEP 谈判成

果基础上加快推进中日韩自贸区谈判,力争达成全面、高质量、互惠且具有自身

价值的自贸协定,积极探讨三方对外合作倡议。

6.中国可对 IPEF 持开放态度,推动其向自由与开放的方向发展,反对搞封

闭性和排他性的地区政治经济集团,支持以《东盟印太展望》为合作框架,尽快

表态参与印太经济框架的建构与谈判进程。

7.不断优化运用经济手段促成外交目标的方法,将共商共建共享的全球或区

域治理理念贯穿于投资协议条款和经济技术合作条款中,通过发展援助和开放市

场增强对周边亚太国家的吸引力,对争议地区采取搁置争议、共同开发的政策,

适度利用经济制裁手段。

8.保持并增进中美高层交流,维护并促进中美民间交流,寻求与美国共同感

兴趣的合作领域推动两国合作,加强中欧多领域对话合作,寻求建立中美欧常态

性协调 G3 机制或提出中美欧加南方国家 G4 机制。

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9. 深化改革开放,对标高标准国际经贸规则,完善市场经济法律体系,建

设全国统一大市场,充分利用我国超大规模市场,构建开放型世界经济,吸引更

多国际人才来华发展。

10.大力开展公共外交,鼓励支持智库二轨交流,增进留学、旅游等人员流

动,发挥人文交流桥梁纽带与平台窗口作用,增进亚太国家互信友谊与团结合作。

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Abstract

The Asia-Pacific region, with one-third of the world's population, over 60% of

global economic output, and nearly half of total trade, serves as the most dynamic

region of the global economy and an important engine of world economic growth. The

Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) is the highest-level and most influential

economic cooperation mechanism in the Asia-Pacific region, and an important platform

for China's opening up to the outside world and engaging in international economic

cooperation. Despite facing multiple risks due to changes in the Asia-Pacific region,

APEC still plays an important role in promoting Asia-Pacific cooperation. The

upcoming 2023 APEC Leaders' Informal Meeting, scheduled to be held on November

15-16 in San Francisco, USA, may offer a significant opportunity for high-level leaders

from China and the United States to reconvene.

In the past few decades, economic cooperation in the Asia-Pacific region has

flourished, creating the world-renowned \"Asian miracle\" and demonstrating the

powerful vitality of economic cooperation in the region. However, as trade imbalances

along the Pacific Rim persisted and major-power competition intensified, the United

States began to shift its approach towards China and Asia-Pacific regional cooperation.

This shift, occurring since the United States recommitted to the Asia-Pacific strategy in

2010, evolved from engagement to containment towards China and from an AsiaPacific to an Indo-Pacific cooperation strategy. While the United States' regional

cooperation strategy has to some extent promoted regional integration and filled the

governance gap, it has also exacerbated major power competition, undermined the

foundation for negotiation and dialogue in regional cooperation, and increased the risk

of direct conflict among major powers. The turmoil in the Asia-Pacific region not only

endangers China's external environment, but also goes against the common pursuit of

development and stability of the countries in the region.

To this end, the Fujian Academy of Social Sciences and the Globalization Think

Tank (CCG) jointly propose China's response to changes in the Asia-Pacific situation

and the promotion of regional cooperation in the Asia-Pacific region.

第5页

1. Innovate strategic thinking and the concept of regional cooperation, while

formulating proactive regional cooperation strategies. China should steadfastly uphold

the principles of common development and mutually beneficial open regionalism,

oppose exclusive closed groups, uphold the spirit of the APEC family, advocate for the

establishment of an Asia-Pacific community with a shared future, actively integrate into

regional cooperation mechanisms advocated by the United States, ASEAN, and others,

and promote Asia-Pacific regional economic integration.

2. Recognizing the significance of the APEC platform, it is essential to expand

the scope of cooperation between China and the United States within APEC. This can

be achieved by APEC enlargement, inviting countries such as India, Panama, and

ASEAN members such as Cambodia, Laos, and Myanmar. It is also crucial to bolster

APEC's role in trade rule negotiations and rule-making, and advance the Free Trade

Area of the Asia-Pacific (FTAAP) by initiating dialogues on both conventional and

emerging matters.

3. Expedite the negotiation process for China's accession to the Comprehensive

and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) and Digital

Economy Partnership Agreement (DEPA). This entails the swift establishment of a

CPTPP negotiation working group and giving priority to engaging with ASEAN and

Latin American nations as part of the effort to facilitate China's accession to the CPTPP,

while also endeavoring to secure the support of Japan and Mexico. Negotiations based

on DEPA should be promoted to create an Asia-Pacific Digital Economy Partnership

Agreement, involving a broader spectrum of APEC member states.

4. Enhance the RCEP cooperation mechanism, expedite the establishment of the

RCEP secretariat, institute an information sharing mechanism, foster open supply chain

cooperation, and work closely with regional economic and trade partners to accelerate

the implementation and enhancement negotiations of RCEP.Simultaneously, actively

engage with other Asia-Pacific nations such as Mexico, Chile, Peru, and Fiji to

encourage their timely participation in RCEP. Consider RCEP as a pivotal avenue

towards realizing the Free Trade Area of the Asia-Pacific (FTAAP).

5. Improve diplomatic ties with Japan and the ROK, maintain the smooth

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cooperation mechanism between China, Japan and the ROK, accelerate negotiations for

the China-Japan-ROK FTA on the basis of the results of the RCEP negotiations, strive

to reach a comprehensive, high-quality, mutually beneficial, and valuable FTA, and

actively explore trilateral foreign cooperation initiatives.

6. Adopt an open attitude towards IPEF, promote its development in the direction

of freedom and openness, oppose closed and exclusive regional political and economic

blocs, support the ASEAN Indo-Pacific Outlook as a cooperation framework, and

express China’s own position to participate in the construction and negotiation process

of the Indo-Pacific economic framework as soon as possible.

7. Continuously optimize the use of economic means to achieve diplomatic goals,

integrating principles of global or regional governance into investment agreements and

economic and technical cooperation terms. China should also enhance its appeal to

Asia-Pacific neighbors through development assistance and market access, employ

policies promoting dispute shelving and joint development in contested areas, and

judiciously apply economic sanctions when deemed appropriate.

8. Maintain and enhance high-level exchanges between China and the United

States, while also fostering and boosting people-to-people exchanges between both

nations. Additionally, China should actively pursue collaboration in areas where shared

interests exist, thereby advancing cooperation between the two countries. Strive to

intensify dialogues and cooperation across multiple domains with European nations,

seeking to establish a consistent coordination mechanism such as a G3 framework

encompassing China, the U.S., and Europe, or alternatively proposing a G4 mechanism

involving China, the U.S., Europe, and the Global South.

9. Deepen reform and opening up, strengthen the legal framework of the market

economy by aligning it with high international standards in economic and trade, and

consolidate a unified national market, leveraging the vast potential of China's extensive

market to contribute to the development of an open global economy. Furthermore,

efforts should be made to attract more international talents to contribute to China's

growth.

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10. Actively promote public diplomacy, encourage and support Track II exchanges

via think tanks, and increase the flow of overseas students and tourists. China can serve

as a bridge and a platform for fostering people-to-people exchanges, thereby

strengthening mutual trust, friendship, solidarity, and collaboration among nations in

the Asia-Pacific region.

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!\"\"#

壹、导论..................................................1

贰、美国亚太—印太区域合作战略演变及其根源................8

叁、美国与东亚贸易摩擦对亚太区域合作的影响...............22

肆、印太经济框架对亚太地区合作机制的影响.................35

伍、亚太地区数字经济规则博弈与合作.......................47

陆、亚太地区气候变化及可持续发展合作机遇.................57

柒、中国亚太区域合作战略与政策建议.......................75

捌、参考文献.............................................87

联合课题组成员

顾 问 王辉耀,国务院原参事、全球化智库理事长

课题协调人 全 毅 福建社会科学院亚太研究所所长,研究员

杨泽瑞 中国太平洋经济合作全国委员会研究室主任,研究员

徐秀军 中国社科院世经政所国际安全室主任,研究员

耿 楠 商务部国际贸易经济合作研究院,研究员

王春丽 福建社会科学院亚太研究所,研究员

吴梦启 全球化智库(CCG),研究员

金师波 福建社会科学院亚太研究所,助理研究员

刘雅芳 福建社会科学院习近平经济思想研究所,助理研究员

金君达 中国社科院世经政所国际安全室,助理研究员

冯 莹 全球化智库(CCG),助理研究员

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1

壹、导论

在中美战略竞争激化及乌克兰危机冲击之下,亚太经济合作组织(APEC)

面临分裂的危险。中美两国交流与协商机此前几乎中断停摆,而 APEC 是中美两

国重要的交流与政策沟通平台。经过协商,福建社会科学院亚太研究所与全球

化智库(CCG)拟围绕 2023 年 APEC 美国年会主题,完成一份中国与亚太区域合作

发展报告。我们以《加强亚太合作,参与印太合作——中国的机遇与挑战》为

主题撰写一份研究报告,深度考察美国亚太战略与政策的变化对亚太区域合作

与一体化发展的影响,并提出中国的应对策略。

一、研究目的

APEC 是中国对外开放与开展国际经济合作的重要平台,改革开放以来中国

经济的高速发展与中国对亚太地区的开放与合作紧密联系在一起。但随着中国

的崛起,亚太地区国际格局与国际关系发生巨大变化。目前,APEC 组织正从跨

越太平洋两岸的大家庭精神脱变,面临着分裂甚至敌对风险,中国必须认清形

势,把握动向,维护亚太地区和平稳定的发展环境。

APEC 组织自 1989 年成立以来,对亚太地区经济合作发挥孵化器作用。但

是,2008 年美国次贷危机爆发以来,随着美国亚太战略(重返亚洲)的调整,

从新自由主义向现实主义的转变,美国从全面推动亚太贸易投资自由化向有选

择的参与转变,特别是 2018 年特朗普执政执行美国优先政策,掀起贸易战,到

拜登政府的小院高墙政策,亚太地区格局发生急剧变化。

美国区域合作从亚太合作转向印太合作的根源在于中国的崛起改变亚太地

区经济格局。美国认为其主导的自由主义秩序正在结束,世界秩序将进入大国

竞争新时代。美国将中国定位为美国的首要战略竞争对手,并认为未来五至十

年是中美竞争的关键时期。

目前,亚太地区大国竞争与博弈更加激烈,美国对华推行“脱钩断链”

“小院高墙”“以邻为壑”政策,推动亚太经济区域化和供应链价值链重构的

进入转折期。TPP/CPTPP、USMCA、RCEP、IPEF 与各种双边 FTA 等亚太区域治理

面临碎片化的死胡同。中国如何应对美国的竞争政策,美国的地缘政治经济战

略(印太战略与印太经济框架),维护亚太地区和平发展的环境,是需要深入

第10页

2

思考与研究的课题。本报告以美国亚太战略与政策发展为主线,考察美国亚太印太战略的演变发展及其对亚太区域合作与发展的影响,重点讨论美国区域合

作战略的转变对亚洲发展格局的塑造,以及我国应该采取的政策措施。

二、研究内容

20 世纪 60 年代以后,亚太地区发生的产业转移与贸易合作是推动亚太地

区经济飞速发展与迅速崛起的重要动因。随着太平洋时代的到来,美国开始重

视亚太地区的经济治理模式与合作机制构建,到 1980 年代末,美国亚太区域合

作战略基本成型。1989 年与亚太地区 11 国建立亚太经济合作组织。1994 年与

邻国加拿大和墨西哥达成北美自由贸易协定。1990 年苏东剧变后,美国开始在

全球范围推行新自由主义政策,吸收中国、俄罗斯等太平洋沿岸国家加入

APEC。但是,随着跨越太平洋两岸的贸易失衡,以及大国竞争加剧,美国开始

改变政策。从新自由主义秩序推动者转变为美国优先与贸易保护主义的拥护

者。但美国并没改变霸权诉求,仍然将美国的价值观和国内规则推向亚太区

域,先后发起跨太平洋经济伙伴关系(TPP)和印太经济框架(IPEF)谈判,争

夺亚太地区经贸规则主导权。美国从亚太合作转向印太合作的根源在于中国的

迅速崛起冲击及美国对中美关系重新定位。美国从 2010 年重返亚太战略开始转

变对华和亚太区域合作政策,到 2018 年美国完成对华政策调整,即从对华接触

转向遏制脱钩,从亚太合作战略彻底转向印太合作战略。美国的印太战略受到

印太地区多数国家的欢迎。

美国作为最重要的域外因素,其亚太政策转变无疑会对亚太地区的发展与合

作产生重大影响。美国市场开放是东亚出口导向发展模式成功的重要条件,也是

造成东亚美国经济失衡与贸易摩擦的重要根源。美国与东亚地区经济失衡与摩擦

经历了 20 世纪 60-80 年代的美日摩擦时期,20 世纪 80-90 年代美日及亚洲“四

小龙”摩擦时期,以及 21 世纪以来中美贸易摩擦时期。为协调经济失衡,美国

强迫东亚地区开放市场外,还要求东亚国家和地区进行结构性改革。除进行双边

协调外,美国还倡导 APEC、TPP 等区域经济组织推行贸易投资自由化改革,推行

美国商业标准与价值观。而中国与东盟国家则力推区域全面经济伙伴关系(RCEP)

的谈判,力求掌握东亚区域合作的自主权。CPTPP 和 RCEP 的成立表明亚太地区

制度化合作出现去美国化的自主性趋势。但是,东亚地区对美国市场和美元体系

的双重依赖,以及东亚地区权力结构之间猜疑与博弈,不仅导致东亚权力结构难

第11页

3

以整合,造成东亚地区制度性一体化“中心坍陷”问题突出,还让域外势力美国

乘虚而入,主导亚太-印太地区区域合作进程,破坏东亚地区制度化合作与经济

整合进程。

印太经济框架是美国印太战略的主要抓手,与亚太战略相比,印太战略构

想的新特征在于:将经济合作、区域治理与安全相结合;突出宣传“中国威胁

论”及强化域内国家对中国的“抵抗力”;强调盟伴国家承担的治理责任和协

助能力建设;以议题为导向,嵌入式小多边的灵活合作体系;强调美国对贸易

与技术规则的主导权,与中国“一带一路”进行规则竞争。无论是美国主导的

亚太合作战略,还是印太合作战略,都受到亚太地区主要国家的积极响应。美

国“印太战略”及 IPEF 的出台对亚太-印太地区的经济合作影响巨大,将根本

性地改变当前的亚太合作进程和东亚合作进程。亚太地区合作机制进入大动

荡、大分化、大改组阶段,以 APEC 为代表的亚太合作将逐步过渡到以 IPEF 为

代表的印太合作。这是百年地区合作的“第三次浪潮”,是第一次世界大战结

束后出现的太平洋合作、六七十年代兴起的亚太合作进程的大转折。

亚太地区是全球数字经济最为活跃的区域之一,近年来区域贸易协定下的数

字贸易规则不断增加,亚太经合组织(APEC)大力推动数字经济合作,在规则合

作等领域取得显著成效。但是,亚太地区数字经贸规则的大国竞争与博弈更加激

烈,美国以其数字经济领域的实力推动规则构建,并希望以此重新获得亚太地区

经贸规则的主导权。美式数字贸易规则的高标准客观上提高了区域数字治理的标

准,但是其鼓动阵营对抗,搞排他性的“小圈子”等做法严重干扰了亚太数字规

则合作的进一步推进,造成亚太地区数字经济治理碎片化。这需要我们高度重视

亚太地区数字经济贸易的规则问题,积极参与规则的制定并避免成为“信息孤岛”

是当务之急。积极参与讨论、制定亚太数字经济贸易规则,将不仅为地区的数字

经济贸易建章立制,更是为我国经济下一步发展开拓更广阔的空间。这需要我们

在国家战略层面来通盘考虑。

气候变化与可持续发展是当前全球面临的最严峻挑战之一。自 1972 年联合

国人类环境会议开启全球环境治理以来,气候变化与可持续发展就成为国际社

会高度关注的全球性问题。1990 年联合国框架下启动国际气候谈判进程,1992

年达成《联合国气候变化框架公约》(UFCCC),2015 年全球气候大会达成

《巴黎气候协定》,强调根据本国国情制定减排目标和发展可再生能源技术的

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4

国际合作,为气候变化与可持续发展奠定了国际法基础。气候变化与可持续发

展成为新兴经济体持续崛起的外部生态硬约束,也是亚太地区各国高度关注及

开展合作的重要领域。中国和美国在气候问题上既有合作也有竞争。加强我国

与亚太各国展开合作,维护发展中国家发展权,共同应对气候变化和实现低碳

发展是当务之急。

三、主要结论

基于亚太地区大国博弈日益激烈且长期化,我们对亚太区域合作的前景做出

以下判断:

一是亚太经济合作组织面临阵营化和分裂的风险。印太战略及 IPEF 对亚太

-印太地区的经济合作影响巨大,可能根本性地改变 20 世纪 60 年代以来兴起的

亚太合作进程与 90 年代兴起的东亚合作进程。在破坏亚太地区现有合作机制的

同时,导致亚太地区不按照美国所担心的沿着太平洋中间线分裂成东西两个经济

集团,而是沿印太地区第一岛链分裂成两个平行的供应链集团。

二是推动亚太产业链供应链重组和“去中国化”风险。随着中国供应链的崛

起,东亚地区正在形成以中国为中心的区域一体化。东亚各经济体间高度依赖的

国际生产网络形成的贸易机制是平滑的,但现在可能被 TPP/CPTPP、IPEF 所破坏,

特别是原产地规则和不同规则标准等形成的“产业链供应链转移效应”,最终可

能破坏东亚各经济体间的生产网络的正常运行。

三是对中国在亚太地区地缘政治和经济战略形成挑战。考虑到亚太地区中美

竞争长期化趋势,亚太地区国家开始以此为前提制定对外政策。IPEF 在战略层

面,将“做实”美国力推的“印太战略”,使中美博弈机制化,让中美双边博弈

变成了中国一家与地区其他主要国家的集体博弈,根本性地破坏了中国的周边战

略与安全环境,对海上丝绸之路形成严峻挑战。

四是美国加快半导体领域、数字领域、人工智能和新能源领域贸易规则和标

准制定将对我国产生强烈的遏制。美国拜登政府采取“小院高墙”的产业政策,

与欧盟构建贸易与技术委员会(TTC),在 IPEF 构建芯片联盟,共同制定互联网

等高端技术标准和贸易规则,通过贸易保护方式遏制中国在半导体产业、人工智

能、数字经济与新能源等高新科技领域的发展。

四、政策建议

第13页

5

1.创新战略思维与区域合作理念,制定积极的区域合作战略。在国际事务上,

中国要坚持共同发展、互利共赢的开放地区主义原则,反对搞排他性的封闭集团,

反对破坏亚太-印太地区的和平发展环境,维护 APEC 大家庭精神,倡导普遍安全

与共同发展,共建亚太命运共同体。奉行积极主动的共治战略与融入战略,倡导

“共商”“共治”“共享”区域治理的新理念,积极主动融入美国、东盟等倡导

的区域合作机制,将共商共建共享原则纳入各种区域合作机制的谈判与建设。

2.要重视 APEC 平台作用,推动 FTAAP 路线图走深走实。APEC 成立 30 多年,

各方面合作机制比较成熟,中美应增加 APEC 内的合作面。比如,同意 APEC 讨论

内容扩大到区域安全等领域;实现 APEC 扩员,邀请印度、巴拿马及东盟成员柬

埔寨、老挝和缅甸等国家参加,将印度纳入 APEC 组织。同时强化 APEC 贸易规则

谈判与制定功能,推动 FTAAP 启动传统议题+新议题的谈判进程,如推动 APEC 工

商理事会发起局部谈判,达成亚太数字贸易协议与亚太地区气候合作协议等。

3.要尽快启动和完成中国加入 CPTPP 和 DEPA 谈判进程。加入 CPTPP 和 DEPA

具有重要意义,可促进中国市场化改革进程,解除被误解为国家资本主义制度的

社会主义市场经济制度和对冲 IPEF 的负面效应及美国的战略围堵。我国正在对

标 CPTPP 规则进行国内法律法规调整,各部委提出了 2000 多个法规修改方案,

同时在自贸试验区和海南自由港先行实验。建议尽快组建 CPTPP 谈判工作组,并

将东盟国家和拉美国家作为加入 CPTPP 的谈判重点对象。协调与日本和墨西哥利

益关系,争取其支持中国加入 CPTPP。中国已经成立 DEPA 谈判工作组,美国会

利用 2023 年 APEC 年会推动数字太平洋议题。中国应顺势而为,推动以 DEPA 为

基础展开谈判达成涵盖更多 APEC 成员的亚太数字经济伙伴协议。

4.要深化 RCEP 合作机制,“对冲”IPEF 带来的挑战与负面影响。中国可以

与 RCEP 其他成员国进一步加强沟通,推动尽快建立 RCEP 秘书处,为 RCEP 联合

委员会及其附属机构提供技术支持;推动秘书处开展 RCEP 供应链合作研究,建

立信息共享机制,探索供应链稳定措施,形成供应链合作标准,打造开放的供应

链合作;加强国际合作,加速推进与 RCEP 国家“经认证的经营者”(AEO)互认

合作、原产地电子联网、动植物检疫措施的等效性认可、原产地区域累积规则等,

以单边行动带动集体行动;适时吸收其他亚太地区国家如墨西哥、智利、秘鲁、

斐济参加 RCEP,将 RCEP 作为实现 FTAAP 的重要路径。适时联合域内经贸伙伴推

第14页

6

动 RCEP 加速实施或升级谈判,特别是进一步深化数字贸易、知识产权、服务贸

易、劳工标准、绿色能源等新领域的经贸规则,保证 RCEP 的持久生命力。

5.改善与日本、韩国关系,保持中日韩三方合作机制畅通,加快推进中日韩

自贸区谈判。中日韩同为世界重要经济体,人口总和占全球五分之一,GDP 之和

超过全球总量四分之一,在世界上具有相当大的经济影响力。RCEP 作为首个中

日韩共同参与的自贸协定,为中日韩经贸合作提供了一体化的制度框架。未来,

可早日重启中日韩三方合作机制,推进从高官层面事务性磋商到部长级会谈乃至

首脑会晤。以《中日韩合作未来十年展望》为指导,在 RCEP 谈判成果的基础上,

加快中日韩自贸协定谈判,力争达成全面、高质量、互惠且具有自身价值的自贸

协定。积极探讨三方对外合作倡议,即中国的“一带一路”倡议、日本的“高质

量基础设施伙伴关系计划”和韩国的“新南方政策”对接合作。不断推进“中日

韩+X”合作,探讨在产能、减贫、卫生、灾害管理等领域开展联合项目,使三国

合作惠及其他国家和地区。

6.中国可对 IPEF 持开放态度,推动其向自由与开放的方向发展。印太地区

只是美国全球战略的重要部分,但却是中国安身立命的根基所在。中国在印太地

区具有重要的经济与安全利益,一个没有中国参与的印太合作机制是不完整的,

没有中国参与的印太地区新秩序是难以建立的。中国主张自由和开放的印太地区,

反对搞封闭性和排他性的地区政治经济集团。为此,强烈反对没有中国参与的印

太政治与经济集团,支持以《东盟印太展望》为合作框架,为防止印太地区分裂

成两个平行的供应链,应尽快表态参与印太经济框架的建构与谈判进程。

7.中国需要不断优化运用经济手段促成外交目标的方法。可将共商共建共享

的全球或区域治理理念从双边或区域经济合作伙伴协定中加以落实,将其贯穿于

投资协议条款和经济技术合作条款中。通过发展援助和开放市场增强对周边亚太

国家的吸引力,针对亚太地区欠发达国家,中国应采取扶贫策略,设立中国东盟

扶贫合作基金和太平洋岛国气候合作基金,支持面向中国出口的产业发展。对南

海争端可以在以我为主的前提下,采取搁置争议、共同开发的政策,对争议地区

的共同开发前提就是排斥域外势力的卷入。合理利用经济制裁手段,对损害我国

主权和利益的行为采取强力反制措施。

8.寻求与美国共同感兴趣的合作领域推动两国合作,加强中欧对话合作,

寻求建立中美欧常态性协调 G3 机制或提出中美欧加南方国家 G4 机制。中美要保

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持和加强高层交流,准确传达与理解对方的战略意图,管控分歧进行和平竞争,

防止发生误判。维护与促进社会人文交流,努力构建双方民间的正面认知。发掘

共同利益领域并加强合作,避免使竞争走向冲突,在应对气候变化及可持续发展、

保护海洋环境、流行疾病和健康医疗、反对恐怖主义、防止核扩散方面加强合作。

同时,可加强中欧对话合作,保持中欧高层次常态性交流,就增进经贸合作、全

球治理、气候变化、卫生健康、绿色能源、数字经济合作等保持交流合作。可倡

议推出中美欧 G3 机制,增进中美欧三方常态性高层次交流,更好发挥欧盟在中

美之间的协调平衡作用。同时,在全球南方国家崛起背景下也可提出 G4 概念,

即中美欧三方加上南方国家,南方国家代表可由金砖国家轮值主席国担任。

9 充分利用我国超大规模市场,构建开放型世界经济,吸引更多国际人才来

华发展。中国应深化改革,对标高标准国际经贸规则,完善市场经济法律体系,

建设全国统一大市场,利用我国超大规模市场,以国内大循环吸引全球资源要素,

增强国内国际两个市场两种资源的联动效应。积极推进数字经济、人工智能等前

沿议题的规则标准研究,对标高标准贸易规则,积极开展制度创新,并同时维护

数字主权和网络安全,保障国家关键信息基础设施和关键数据资源的安全,加强

个人信息保护,加强数据确权、交易、跨境流动等规则标准的研究和制定。面对

美国的围堵,中国最有效的应对策略就是向全球开放,逐步扩大规则、规制、管

理与标准等制度型开放,构建高质量开放型经济新体制。同时,人才是 21 世纪

重要的战略资源,在全球人才竞争加剧背景下,我国要“聚天下英才而用之”,

推进优化相关政策法规及配套设施,吸引更多高层次国际人才来华发展,为我国

打造开放型世界经济提供人才支撑。

10.大力开展公共外交,发挥人文交流桥梁纽带与平台窗口作用,增进亚太

国家互信友谊与团结合作。人文交流是国际关系的重要基石和润滑剂,在国际局

势紧张情况下可发挥更为重要的作用,正在成为世界和平与稳定新的压舱石。可

支持国际智库间合作交流,为中外智库合作交流提供更大程度的自由便利,鼓励

智库等主动“走出去”参加国际会议并搭建国际交流平台;鼓励国际学校“走出

去”,在亚太国家建设海外华文学校,与亚太国家增进人文交流互鉴,培养知华

友华国际化人才;发展出国留学与来华留学事业,支持中国留学生“走出去”也

吸引更多亚太国家留学生来华留学;大力发展入境旅游,推出更多广受亚太国家

入境游客欢迎的旅游产品和服务,加强海外亚太市场宣传推广。

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第二次世界大战前,受限于自身实力和国内孤立主义思潮,美国参与区域合

作的深度和广度有限。1899 年美国提出门户开放、利益均沾的东亚政策,反对搞

封闭式的贸易特惠政策。第二次世界大战结束后,美国在国际经贸领域奉行自由

贸易政策,推动成立关税与贸易总协定(GATT),并主导其多个回合的谈判,推

动各国降低关税与非关税壁垒。随着跨越太平洋两岸投资与贸易密切化以及欧盟

经济一体化进程冲击,美国开始重视亚太区域与双边贸易平台的作用,到 20 世

纪 80 年代末,美国区域合作战略基本成形,①

在随后 30 多年中为适应全球化新

形势进行多次调整。

一、美国亚太区域合作政策的演变

二战结束后,美国的亚太区域合作政策除 20 世纪 50-70 年代的冷战阵营对

抗政策外,经历了 1989 年-2010 年的亚太区域合作,2010 年美国亚太政策进入

调整和转型时期,2020 年后转向印太合作时期。

(一)20 世纪 80 年代至 2010 年的亚太区域合作政策

20 世纪 80 年代后期,美国从两个地缘方向上探索区域治理模式:在亚太地

区,美国与其他 11 国于 1989 年倡议和建立亚太经合组织(APEC)。在北美区域,

美国经过与加拿大、墨西哥两国的双边和三边谈判,于 1994 年正式建立北美自

由贸易区(NAFTA)。

东亚经济奇迹与跨越太平洋两岸的贸易与投资密切化是亚太区域合作的根

本动力。从 1960 年代以后东亚以日本为头雁经济迅速起飞,先后创造了日本经

济奇迹,亚洲四小龙和中国经济奇迹。1982 年,美国与东亚跨越太平洋的贸易超

过与欧洲跨越大西洋的贸易(269 亿美元),成为世界经济重心从大西洋转移到

太平洋的转折点。太平洋沿岸的日本、澳大利亚、美国等国家从 20 世纪 60 年代

就开始关注跨越太平洋的经济与贸易合作问题。从 1962 年开始,日本和澳大利

亚的学术界和工商团体就开始讨论太平洋经济合作事宜。1976 年,日本经济研

究中心主任大来佐武郎与澳大利亚国立大学校长约翰!克劳福德爵士领导的学术

团体发起成立太平洋合作委员会的运动。1980 年 9 月,日本与澳大利亚学者的

推动下,太平洋共同体研讨会在澳大利亚首都堪培拉召开。会议的参加者包括美

① 张蕴岭.区域合作新趋势与政治战略博弈[J].当代世界,2022(11):32-36.

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9

国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、韩国、东盟及其他太平洋群岛国家的代

表。会议提议成立由商界、学术界和政府组织的代表组织的“太平洋经济合作委

员会”(PECC)的常设机构,以扩大太平洋地区的信息交流。改革开放的中国开

始积极行动加入亚太地区合作进程,1986 年中国大陆、香港地区和中国台北同

时加入太平洋经济合作委员会。经过 10 多年的酝酿和发展,PECC 成为太平洋经

济合作的主要载体,为太平洋经济合作组织及其发展铺平了道路。1989 年 11 月

5 日在太平洋经济合作委员会的推动下,来自美国、加拿大、日本、韩国、澳大

利亚、新西兰和东盟六国(文莱、印尼、马来西亚、新加坡、菲律宾、泰国)的

外交部长和经贸部长齐聚堪培拉,成立亚洲太平洋经济合作组织(APEC)。1991

年美国国务卿贝克首次提出建设“太平洋共同体”的设想。①1993 年 11 月,美

国总统克林顿在西雅图首次召集亚太经济合作组织领导人非正式会议,并通过亚

太经合组织的宗旨,试图将 APEC 打造成“太平洋共同体”的一支关键力量。

APEC 作为美国推进“太平洋共同体”的重要平台和抓手,其目标是抓住西太

平洋地区经济高速发展的机遇,促进美国自由主义经济秩序在亚太地区的建立。

因此,美国将中国(1991)、俄罗斯(1998)等经济转轨国家吸收进 APEC 合作

进程。1993-1997 年间,各经济体通过协商方式共同确定 APEC 的职能边界、行

动方式和贸易自由化路线图,通过了倡导“开放的地区主义”的 1994 年《茂物

宣言》,确立了具体的“茂物目标”。“茂物目标”规定发达成员不得迟于 2010

年,发展中成员不迟于 2020 年实现零关税自由贸易化的目标。对 APEC 发展来

说,茂物目标具有里程碑意义。亚太经合组织在 1995 年日本大阪会议提出《大

阪行动议程》、1996 年马尼拉会议提出《马尼拉行动计划》等文件。各国落实

“茂物目标”的各领域行动计划,极大地促进了亚太区域贸易自由化与便利化进

程。APEC 成员最惠国平均关税由 1996 年的 10.7%下降为 2017 年的 5.3%,平均

关税下降 10%。其中工业品关税为 4.4%。与此同时,美国在北美地区主导美加墨

三国谈判于 1994 年 1 月达成北美自由贸易协定(NAFTA)。NAFTA 的规则和配套

机制对区域自由贸易的促进作用总体高于 WTO 和 APEC,也对成员带来一定收益。

由于协商的、相对松散的治理结构限制了 APEC 的集体行动力的能力,随着

1997 年金融危机的爆发,备受期待的 APEC 在美国领导下面对危机无能为力,

① 美国太平洋共同体设想是“建立一个以美国为核心,以美日同盟为骨干,以美国与韩国、东盟、澳大利

亚的双边关系为基础,以 APEC 为纤维组织,将亚太各国连接在一起类似扇形的辐射机构”。

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APEC 合作遭遇挫折。各国放缓推进部分自由化的进程,转而于 1998 年设立部门

自愿自由化磋商,于 2000 年通过电子版单边行动计划。由于成员国政策目标、

立场差异明显,上述措施的实质成果有限。与此同时,自亚洲金融危机以来,亚

太区域合作机制和小范围自由贸易协定(FTA)在亚太各国间蓬勃发展。以中国

东盟经济合作框架协议为开端,此后东盟分别与日本、韩国、澳新、印度达成经

贸合作框架。2005 年,新西兰、智利、新加坡、文莱四国签订“跨太平洋战略经

济伙伴关系协定”(TPSEP)。尽管这些 FTA 与 APEC 在降低关税目的上部分一致,

却在 APEC 区域内形成“意大利面碗效应”;此外 FTA 成员间商定的豁免清单与

APEC 制定的自由化路线图存在差异,加大 APEC 成员的协调难度。此时的美国因

担心西太平洋地区形成没有美国参与的区域经济集团,在 2005 年提出亚太自由

贸易区(FTAAP)构想,意图将美国价值观与商业规则向亚太地区推进和防止东

亚形成独立的经济集团。但遭到亚太地区发展中国家,特别是中国的反对而未能

得逞。

(二)美国区域合作战略的调整与 TPP 的失败

美国试图将 NAFTA 规则推向 APEC 的意图遭遇挫折后,美国开始调整亚太地

区政策,选择志同道合的国家推进美国的经贸规则。2008 年 11 月,美国正式宣

布加入“跨太平洋经济战略伙伴关系协定”(TPSEP)谈判。2009 年奥巴马政府

上任后,主导将协定改名为“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),①

意图打造“符

合美国经济优先议题和价值观的新一代亚太贸易框架”。②

美国同时还宣布重返

亚太战略,宣布要将 60%的军力部署到亚太地区,并开始重视印度在安全合作的

作用。从 2010 年开始,美国召集澳大利亚、加拿大、墨西哥、秘鲁、越南、马

来西亚以及文莱、新加坡、新西兰、智利,进行新经贸规则谈判。同年 11 月,

APEC 横滨部长会议正式提出建设亚太自贸区(FTAAP)目标,并将 TPP 作为实现

FTAAP 的路径之一。美国主导的跨太平洋合作伙伴协定(TPP)谈判是一次建立更

大范围自由贸易区的尝试。TPP 谈判启动引起东亚国家的警觉,2012 年东亚地区

中日与东盟合作推出区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判,与 TPP 形成竞争格局。

自此 APEC 框架内形成了以 TPP 为核心的美国路线图和以 RCEP 为核心的亚洲路

①吴涧生,曲凤杰,关秀丽等.跨太平洋伙伴关系协定(TPP):趋势、影响及战略对策[J].国际经济评论,

2014(01):65-76+5-6.

②Office of US Trade Representative: “Overview of the Trans Pacific Partnership” [EB/OL],

https://ustr.gov/tpp/overview-of-the-TPP, 2023-07-03.

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线图。

APEC 还拓展了合作新领域:2013 年印尼 APEC 会议通过《APEC 互联互通框

架》及基础设施投资计划。2104 年 APEC 北京会议通过《APEC 互联互通北京路线

图》和《亚太自由贸易区北京路线图》,将 TPP 和 RCEP 作为 FTAAP 的两条路径。

该动向是基于两个背景:其一是亚太区域经济重要性提升,参与 TPP 的亚太国家

经济占全球经济的接近 40%,强化亚太区域合作符合美国经济利益。其二是亚洲

新兴市场经济体(EME)在全球经济中重要性提升,要求改革国际经济金融机构

的呼吁和提升区域经济合作的自主性,东亚共同体与 RCEP 设想应运而生。因此,

美国计划建立范围更大、涉及领域更广、自由化措施更加激进的区域合作框架,

以确保其在全球经济金融领域的主导权。美国在提出 TPP 的同时也推进跨大西洋

贸易与投资伙伴协议(TTIP),上述动向标志着美国区域合作战略进入新阶段。

但是,TPP 在亚太地区和美国内部均遭遇一定阻力。在相关谈判中,美方在

劳工、国有企业、知识产权等领域的高标准主张遭到其他成员国反对,被迫就部

分条款进行妥协。例如美国要求 TPP 将药物专利保护期设置为 12 年,但在新西

兰等国反对下缩减至 8 年。而在美国内部,TPP 引发制造业劳工组织的激烈反对,

也面临民主、共和两党内部多个亲劳工议员集团的阻挠。因此,2016 年 2 月奥

巴马政府签署 TPP 后,该条约迟迟未能在国会获批。加之 TTIP 等同期谈判缺乏

实质性进展,奥巴马时期美国的区域合作战略未能取得预期效果。而 RCEP 除印

度在 2019 年退出外,其余 15 国在 2020 年 11 月达成协议,该协议表明东亚地区

合作的自主性增强。

(三)“印太战略”与美国区域合作新动向

特朗普政府放弃了以 TPP 为抓手打造新一代贸易投资自由化样板的目标,奉

行美国优先的对外贸易政策。2017 年初特朗普政府退出 TPP,认为美国对贸易伙

伴做出太多让步,导致美国贸易逆差长期高企,用发起贸易战的大棒施压贸易伙

伴做出让步,以对等开放和公平贸易为原则,重新谈判过去签署的贸易协定。如

对 NAFTA 和美韩 FTA 进行重新谈判:美墨两国 2018 年 8 月达成自贸协议,9 月

底美加两国达成一致,三国签署《美墨加协定》。2018 年版的 USMCA 在正文长度

上达到 900 多页,是 NAFTA 的三倍,总体上是将 TPP 的高标准条款引入 NAFTA 框

架,并在此基础上进行基于美国自身利益的调整。修订后的 USMCA 则重点对三个

领域做出调整,其一是强化原产地规则和劳工、环境等领域的标准;其二是完善

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劳工和知识产权等章节的程序性规则、填补漏洞;其三是对药物知识产权保护增

加部分限制。USMCA 体现出后 TPP 时代美国区域合作战略的几个特点:其一是继

续推进在生产和知识产权保护等领域的高标准;其二是以扩充实体性规则为基础

完善高标准,即在制定详细行为规范的基础上制定监督程序;其三是通过收紧原

产地规则推动全球产业链、价值链重塑;其四是强化美国在贸易争端中的霸权地

位,进一步架空 WTO 规则。同时加强对所谓“非市场经济体”的限制,尤其是限

制“非市场经济体”控制的在北美企业使用投资者与国家间争端解决机制(ISDS)

解决对美纠纷;其五是限制加、墨两国对外开展经济合作,协定第 32 章第 10 条

规定,一旦 USMCA 成员与“非市场经济体”开展自贸区谈判,其他成员有知情、

审阅条款和终止 USMCA 的权力。由于“非市场经济体”可由成员国自行认定,上

述条款极大增强了美国对其他国家进行针对性限制的能力。

特朗普政府还将美国亚太合作战略转变为“印太合作战略”。2017 年 10 月

开始,时任美国总统特朗普、国务卿蒂勒森多次提出以“印太”取代亚太,作为

美国亚洲区域合作的新战略。2017 年 12 月,美国出台的《国家安全战略报告》

正式提出“印太”战略并将其作为美国安全战略的首要重点区域。2018 年起,特

朗普政府进行更多实际部署,例如将太平洋司令部改名为印度洋-太平洋司令部,

并在美日等双边对话场合提出“印太”合作具体内容。相比以往战略,“印太战

略”一方面明确中国对美“安全威胁”,另一方面着重强调加强美国及其盟友对

印度的合作;2017 年 11 月,美、日、印、澳官员在参加东盟系列会议期间举行

首次会晤,启动和建设“四边机制”(QUAD)。拜登政府的“印太战略”在目标

和大方向上是特朗普政策的延续,但同时设法弥补特朗普时代美国与区域内盟伴

关系过度偏重安全的问题,将区域合作的内容更多地扩展到经济治理领域。于

2022 年正式发布《印太战略报告》,提出区域自由开放、区域内外连通性、繁荣、

安全和经济韧性等五大议题。除继续拓展 QUAD 等既有合作机制的功能外,拜登

政府还建立包括印太经济框架(IPEF)在内的新合作框架,全面深入地参与“印

太”经济和治理。2022 年 5 月 23 日,拜登在访问日本时宣布启动印太经济框架

谈判,计划用 1 年或 2 年的时间完成谈判。因此,2022 年被称为“印太合作”元

年。印太经济框架作为美国印太战略的新抓手,旨在弥补亚太地区合作机制没有

美国的缺憾。IPEF 将谈判重点内容放在提高产业链供应链的安全性与韧性,推

动高标准基础设施建设、脱碳和绿色技术发展,在数字贸易、劳工权利和环境等

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方面制定高标准及有约束力的规则,协调税收和反腐败等四大重要领域。

二、美国“印太战略”的国际反应

美国从 2017 年开始提出“印太战略”,代替原来的亚太战略后,除中国外,

“印太”地区多数国家持欢迎态度。但对于带有“排华”、“遏华”色彩的部分

合作项目,区域内国家和地区出现明显的分化。“印太”国家和地区回应美国“印

太合作战略”的主要举措列举如下。

1.日本参与美国“印太战略”的互动举措

日本是美国的传统盟国,在美国“印太战略”中地位关键。此外,日本也是

较早提出“印太”概念的国家,安倍晋三在 2006 年、2012 年两次就任首相后均

强调“两洋交汇”,提出和推广“自由与繁荣之弧”等概念,并于 2016 年非洲

开发会议上提出“自由开放的印太战略”。日本一方面在安全和经济政策上向美

接近、深入参与 QUAD 等合作机制,另一方面通过推广“自由开放的印太”“高

标准基础设施建设”等理念支持美国区域合作理念。

日美合作在特朗普和拜登政府时期呈加速趋势。如 2017-2019 年间,美国与

日本加强导弹防御合作,于 2019 年向日本出售价值 22 亿美元的导弹防御系统,

双方还承诺推进在技术研发和情报共享领域的合作。①2022 年,岸田文雄政府与

拜登政府互动密切,在“2+2”会议期间出台一系列加强军事一体化措施,并确

认《美日安保条约》第 5 条对宇宙空间的适用性,推动两国在太空领域的合作②

与此同时,日本主动开展在“印太”区域的多领域合作。在安倍提出“自由

开放的印太战略”后,日本于 2016-2017 年间对印度、澳大利亚、菲律宾、越南

等国展开密集高层访问,推广“自由开放”概念。岸田文雄政府于 2021-2022 年

展开对东盟国家的密集外交,强调日本“印太构想”和东盟“印太展望”的对接。

2023 年,岸田文雄在访印期间提议与印度、孟加拉国推进孟加拉湾和印度东北

部的产业价值链构想,并推进日、印对太平洋岛国的共同开发。③

在安全领域,

日本与包括澳大利亚在内的多个“印太”国家签署《防卫装备品和技术转移协定》

《情报保护协定》《物资劳务相互提供协定》等,于 2021 年 11 月首次对澳军舰

实施“武器等防护”行动,于 2021 年 12 月表露加入东盟防务热线机制的意愿。

①Arms Control Association: “U.S. Approves Missile Defense Sale to Japan”[N],

https://www.armscontrol.org/act/2019-03/news-briefs/us-approves-missile-defense-sale-japan, 2023-07-28

② 卢昊.岸田政权“印太战略”新一轮强化态势[J].世界知识,2022(04):23-25.

③ https://japan.kantei.go.jp/101_kishida/statement/202303/_00013.html

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日本在 2020 年 12 月的日本-东盟防长会议上推出“万象愿景 2.0”,计划全面

加强与东盟的防务合作。

2.澳大利亚参与美国“印太战略”的合作举措

澳大利亚和美国的同盟关系由来已久,同时也是美国在南太平洋部署军事力

量的重要支点。特朗普提出“印太战略”的同时,澳大利亚也积极推广基于自身

战略理念的“印太”概念,其 2017 年《外交白皮书》提出“推动建立开放、包

容、繁荣,以及其中所有国家的权利得到尊重的印太地区”。①

但在具体政策上,

澳大利亚区域合作政策受到特朗普“安全优先”外交倾向影响,以军事合作为主。

例如,在 2017-2019 年间,美驻澳军事人员从 1700 人上升至 2500 人,增加部署

包括 MC-130 运输机、F/A-18 战斗机等现役主力军机及 B-52H 战略轰炸机。美澳

还计划开展后勤补给基地、综合性海军基地和核潜艇基地建设。与此同时,澳大

利亚与日本加快推动《访问部队地位协定》谈判,于 2019 年邀请日本参与美澳

“护身军刀”军演。澳大利亚与印度也在 2014 年《安全合作框架》的基础上持

续深化安全合作。②澳大利亚在“印太”区域合作中的主要举措是支持美日等国

的“自由开放”原则,包括支持“南海仲裁”、支持“南海自由航行”、炒作中

国-太平洋岛国合作等,激化了区域内的大国地缘政治竞争。

随着澳大利亚国内的“中国威胁论”呈激化态势,澳大利亚也更深入地参与

美国主导的经济治理合作。2019 年,澳大利亚与美、日共同提出“蓝点网络”计

划,制定基础设施投资的“高质量、可信任”标准,并意图打造“公开且包容”

的经济框架。2022 年,澳大利亚与美国建立矿产安全伙伴关系。该框架内还有日

本、韩国、英国和欧盟等美国盟伴,除确保供应链安全外也包括气候变化等治理

目标。在经济合作的同时,美澳安全合作进一步加深。2021 年 9 月,美英澳宣布

建立三边安全伙伴关系(AUKUS),并宣布了向澳大利亚提供核潜艇技术的联合

开发计划。2022 年,澳大利亚受邀参加北约峰会,强化与北约的跨区域合作。

2023 年美澳“2+2”会议后,澳防长表示计划在两年内建立导弹制造产业,并融

入美国相关供应链。上述合作在一定程度上导致“印太”区域的地缘竞争激化,

也导致中澳双边关系面临极大不确定性;尽管阿尔巴尼斯政府就任后意图改善中

澳关系,当前澳大利亚参与的带有“排华”“遏华”色彩的区域合作仍对中澳交

① Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade: “2017 Foreign Policy White Paper”[R],

https://www.dfat.gov.au/publications/minisite/2017-foreign-policy-white-paper, 2023-07-16.

② 肖欢.“印太”视角下澳大利亚军事战略的调整与变化[J].区域与全球发展,2019,3(06):20-28+154.

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流形成显著阻碍。

3.印度对美国“印太战略”的积极回应

印度是世界不结盟运动的主要倡议者,过去与苏联/俄罗斯有较为密切的安

全合作。但在美日等国拉拢下,印度逐渐转向美日,通过美印双边合作,美日印

澳多边合作和“印太”区域合作配合美国战略,但同时试图维持战略自主性。

2016 年,奥巴马政府给予印度主要防务合作伙伴地位;2018 年,特朗普政府

提出印太战略后,印度参加美日印澳四边机制。印度与美建立外长防长“2+2”

机制,成为日本以外第二个对美建立“2+2”机制的亚洲国家。美印两国先后签

署 2016 年的《后勤交流备忘录协定》、2018 年的《通讯兼容和安全协议》、2020

年的《地理空间基本交流与合作协议》等具体协议。印度先后加入“澳大利亚集

团”《导弹及其技术控制制度》《瓦森纳协定》等美国主导的出口管制组织,这

为美国向印出口高端技术装备提供便利。2023 年 1 月,美印启动“美印关键和

新兴技术倡议”;同年 6 月,美印达成包括发动机本土化生产在内的军事合作,

并计划半导体、航空航天、数字经济等领域加强合作。需要指出,美国加速与印

度的安全合作,在一定程度上是为了分化印度与俄罗斯关系;由于印度在美、俄

之间表态相对谨慎,美印安全合作可能面临一定变数。

印度通过双边“2+2”会议、美日印三边对话、QUAD 等机制与美、日、澳进

行“小多边”合作。印度对于 QUAD 的集体安全等部分原则,以及“南海自由航

行”等集体行动相对不积极,但在整体战略上向其他三国接近。继美印建立“2+2”

机制后,印度与日、澳先后建立类似外长防长对话,将印澳与印日关系提升为全

面战略伙伴关系,与日本签订《物资劳务相互提供协定》。2021 年,印日澳三国

发起所谓“供应链弹性倡议”。此外,QUAD 在“印太”多个领域扩大影响力。例

如,2019 年,四国在外长会晤期间将 QUAD 提升至部长级。2020 年,印度邀请澳

大利亚参与“马拉巴尔”海上联合演习,将该演习扩大为四方联合军演。2021 年

以来,QUAD 举行多次领导人线上、线下会晤,扩大 QUAD 在公共卫生、高科技、

数字安全等非传统安全领域的合作内容。在 2022 年 QUAD 峰会的共同声明中,美

印等国强调“确保这一地区的技术发展受到我们共同的民主价值观引导”,推广

高标准基础设施合作,并共同提倡债务的可持续性和透明性。①

此外,印度也与

①The White House: “Quad Joint Leaders’ Statement”[EB/OL], 2022-05-24,

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/24/quad-joint-leaders-statement/, 2023-

07-02.

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日本等国共同推广所谓“高标准”投资,例如日印两国在非洲共同强调投资的透

明化、劳工、环境等标准。①

上述趋势与美国“印太战略”形成合力,对中国海

外投资形成日益显著的竞争态势。

4.韩国参与美国“印太战略”的互动举措

韩国对“印太”区域合作政策同样呈现出一定阶段性。在特朗普政府时期,

韩国因 2016 年“萨德”部署风波而重提“降低对华依赖”,但同时无意在大国

地缘竞争中明确站队,因而提出通过“中等强国外交”维护区域稳定和促进经济

合作的“新南方战略”。文在寅政府强调提升与东盟、印度的“特殊战略伙伴关

系”,并建立以人员交流、繁荣、和平为支柱的“3P 共同体”,推出包括促进人

文交流、参与基建和扩大投资基金、国防与安全合作在内的一系列措施。在东盟

各国中,韩国重点发展与越南、印尼等支点国家的关系,具体措施包括投资印尼

雅加达、越南河内和胡志明市的轨道交通项目,建立旨在促进贸易投资的“韩国

+与越南+”窗口单位,提议建立韩-印尼“2+2”机制和共同研发战斗机等。此

外,该战略还强调推动东盟和印度的数字化转型。②美国支持两国区域合作对接,

于 2019 年发布《携手推进印太战略与新南方政策合作》文件,提出能源、基建、

数字经济、致力于公民社会、安全五大合作领域,并强调应利用美韩高级经济对

话、美韩公共-私人联合经济论坛、美韩商业对话、美韩能源安全对话等机制进

行协调。③

2019 年 10 月,两国签署基建融资和市场建设合作备忘录。2021 年美

韩峰会上,双方重申在“印太”发展议题的合作承诺。

2022 年尹锡悦就任总统后,韩国在外交和经济政策上加快向美、日靠拢,但

也无法完全忽视中韩经济相互依赖。尹锡悦胜选后即明确提出参与 IPEF,此外

还通过参与 2022 年 4 月北约外长会议、参与“北约合作网络防御卓越中心”等

方式增强与美国及其盟伴的集体安全合作。2022 年 5 月拜登访韩期间,美韩将

双边关系提升至“全球全面战略同盟”,并计划加强军事安全、经济安全两大领

域合作,设立“经济安全对话渠道”,积极参与印太经济框架谈判。④

尹锡悦政

府还积极改善与日本的关系,与日本和解,宣称日本已经从对手变为合作伙伴,

① 冯立冰.印日基建合作:进展与挑战[J].国际问题研究,2019(04):21-33.

② 詹德斌.韩国外交新布局中的“新南方政策”评析[J].东北亚论坛,2018,27(03):59-73+128.

③ The White House: “Joint Fact Sheet by the United States and the Republic of Korea on Cooperation between

the New Southern Policy and the Indo-Pacific Strategy”[EB/OL], https://2017-2021.state.gov/joint-statement-bythe-united-states-and-the-republic-of-korea-on-cooperation-between-the-new-southern-policy-and-the-indopacific-strategy/index.html, 2023-08-01.

④ 王付东.韩国尹锡悦政府外交政策探析[J].和平与发展,2022(03):79-95+138.

第25页

17

淡化历史恩怨和遗留问题。参加美国主导的美日韩三边合作机制,在台海问题上

向美日政策靠拢。但尹锡悦政府于 2022 年底发布正式的印太战略采取了相对谨

慎的措辞,指出中国是“印太”和平与繁荣的关键因素,将中国定位为主要合作

国家。此外,该文件还强调中日韩三边合作的重要性,提出恢复三边峰会和增强

中日韩合作秘书处。①

可见,尹锡悦政府仍然希望在对华区域合作政策上与美国

保持一定差异。

5.东盟与美国“印太战略”的互动举措

特朗普政府的“印太战略”片面突出军事合作,加之特朗普对东盟不够重视,

导致东盟担忧其在区域合作中地位下降。2019 年东盟推出“东盟印太展望”(以

下简称“展望”),与其他各方竞争话语权,并维护东盟内部团结和“印太”区

域内的战略重要性。“展望”将“印太”定义为“亚洲、太平洋和印度洋地区”,

而东盟处于区域关键位置。“展望”强调基于《联合国宪章》《联合国海洋法公

约》《东盟宪章》等文件的国际规则,同时强调尊重国家主权;在此基础上,“展

望”提出“舒适性原则”,并提出东盟中心、对话、合作、不对抗四项核心要素。

该文件进而提出包括海上、互联互通、联合国 2030 可持续发展目标、经济及其

它领域合作在内的四个优先领域。

拜登政府更加重视发展与东盟的关系,美国积极参与美国-东盟外长会议、美

国-东盟峰会、湄公河-美国伙伴关系等机制,加速展开对东盟的外交游说;东盟

对与美国开展经济与治理合作态度积极,但在政治方面坚持中立站位。2022 年

11 月,东盟宣布与美国建立“有意义、实质性和互惠互利的全面战略伙伴关系”,

拜登宣布将于 2023 年向东盟提供 8.25 亿美元援助。多个东盟国家是 IPEF 的创

始成员国,积极参与围绕四大支柱的各级别谈判。但与此同时,2022 年 5 月的

美国-东盟峰会上,东盟方面拒绝在联合声明中加入对俄乌冲突的评论。2023 年

7 月的东盟外长峰会上,东盟成员在联合公报中明确不结盟原则,东道国印尼的

外长马尔苏迪称“东盟永远不会成为大国竞争的代理人”。②

6.新西兰与太平洋岛国参与美国“印太战略”的举措

新西兰与美国及其他盟伴共同强调“印太”区域的“自由开放”,但在地缘

政治议题上采取与东盟类似的谨慎态度。2021 年 7 月,新西兰总理阿德恩在新

① Republic of Korea Ministry of Foreign Affairs, “Strategy for a Free, Peaceful, and Prosperous Indo-Pacific

Region”[R], https://www.mofa.go.kr/eng/brd/m_5676/view.do?seq=322133, 2023-07-22.

② “面对美国挑唆、东盟明确说不”,《人民日报》海外版 2023-07-22 连接:人民网 2023-07-22 。

第26页

18

西兰国际事务研究所年会上阐释其“印太战略”,提出了尊重规则、开放、包容

性、尊重和维护主权、外交政策透明度五个原则,在“开放”原则部分又强调“印

太”区域的贸易投资、人员流动和供应链应保持自由开放。①

在区域合作中,新

西兰对于经济议题的积极性较高;它是 CPTPP 的成员国,也是 IPEF 的创始成员

之一,此外在南太平洋开发合作议题上与美国及其他盟伴关系密切。在安全合作

方面,新西兰积极加强与美、日、印、澳防务合作,参加与北约的跨区域合作,

但相比日本等国更加谨慎。例如,2023 年美国国务卿布林肯访新期间邀新加入

AUKUS 同盟,但新方仅愿意在军事技术相关议题上进行有限合作,并重申不会放

弃无核化立场与美进行核开发合作。尽管新西兰在近年官方文件,例如 2023 年

8 月发布的《国家安全战略》中炒作所谓“中国对区域安全威胁”,但同时也强

调中新合作,其立场与美国有一定差别。②

太平洋岛国近年来与中国合作加深,也成为美国“印太战略”意图争取的区

域。拜登政府在多个太平洋岛国设立大使馆和派遣驻外使团,意图加强对该区域

的外交工作。2022 年 6 月,美国与英国、日本、澳大利亚和新西兰建立“蓝色太

平洋伙伴”(PBP)非正式合作机制,列举了气候危机、互联互通和交通运输、

海上安全和保护、健康、繁荣和教育等合作领域,并计划 2023 年在美国举行部

长级会议。③

同年 9 月,美国于华盛顿召开首届美国-太平洋岛国峰会,发布《太

平洋岛国伙伴关系战略》《21 世纪美国-太平洋岛国伙伴关系路线图》《美国-太

平洋岛国伙伴关系宣言》等文件。美国计划将美国驻太平洋地区的外交使团从六

个扩大到九个,续签与帕劳、马绍尔群岛等国的《自由联系条约》,任命美国驻

太平洋诸岛论坛特使,并在气候和疫情等领域向太平洋岛国投入 8.1 亿美元赠款

和融资。与此同时,对于中国在南太平洋开展的区域合作,美国则联合区域内盟

伴向相关国家施压。例如,2023 年 4 月,美国、澳大利亚、新西兰、日本四国共

同声明对中国与所罗门群岛合作表示“关注”。④

总体而言,太平洋岛国对于经

① New Zealand Government: “Prime Minister's Speech to NZIIA Annual Conference”[EB/OL],

https://www.beehive.govt.nz/release/prime-ministers-speech-nziia-annual-conference, 2023-07-24

② New Zealand Government: “Aotearoa's National Security Strategy: Secure Together Tō Tātou Korowai

Manaaki”[R], https://www.dpmc.govt.nz/publications/aotearoas-national-security-strategy-secure-together-tatoukorowai-manaaki, 2023-08-04

③ Australian Embassy to China: “Joint Statement on the Blue Pacific Partnership”[EB/OL],

https://china.embassy.gov.au/bjngchinese/jointstatementannouncementpartnersbluepacificinitiative.html, 2023-08-

02

④ “U.S, Japan, Australia and New Zealand concerned by Solomon Island-China Pact”[N], Reuters, 2022-04-20,

https://www.reuters.com/world/us-japan-australia-new-zealand-concerned-by-solomon-islands-china-pact-2022-

04-20/, 2023-08-01

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济治理议题,尤其是关乎部分国家领土和生存的气候变化问题关注度较高,对于

大国地缘竞争的关注度相对较低,与美国区域合作战略存在一定分歧。

三、美国调整亚太区域合作政策的利益定位

美国的区域合作战略是其全球战略的重要组成部分,其根本目的是维护美国

的国家安全和国际领导权。美国在亚太地区的政策就是维护美国在亚太地区的经

济利益和霸权利益。冷战时期,美国为对抗苏联及其影响力的扩张,在 20 世纪

50-70 年代,美国在东亚地区的冷战发展成朝鲜热战和越南战争。但 1970 年代,

美国因过度扩张消耗国力,开始战略收缩,1972 年美国改变对华政策,开始从越

南和印度支那半岛撤军。1978 年中国开始改革开放,改变以意识形态画线的外

交路线,奉行实用主义对外政策。1979 年中美关系实现正常化。1986 年中国提

出恢复关贸总协定地位的申请,开始融入全球化进程。这与美国 1980 年代的自

由主义改革相吻合,因而得到美国的支持。与此同时,苏联从戈尔巴乔夫开始市

场化转轨与政治民主化改革。美国的亚太政策转向以合作推动经济自由化与政治

民主化为导向,对中国及转轨国家实行全面接触政策。

APEC 是美国落实对华“接触”战略的重要平台,为中美关系改善和发展提供

了重要机会。1991 年中国加入 APEC 时,正值苏联东欧剧变,苏联解体,华约集

团解散。1992 年中共十二大确立社会主义市场经济改革目标。1993 年中方到西

雅图参加 APEC 领导人会议实现中美关系的“第二次重建”。2001 年,中方主办

APEC 领导人会议,美国刚刚经历“911”事件,中方在会议期间明确支持美国的

反恐行动。美国积极推动中国市场化改革和加入世界贸易组织。中国加入 WTO 促

进国内市场化改革进程,改善国际经济环境,迅速实现经济腾飞。中国的腾飞延

续了东亚发展模式,东亚地区越来越形成以中国为中心的国际经济网络。中国开

始推进以中国-东盟自贸区(CAFTA)为核心的东亚自由贸易区建设,在亚太地区

合作中发挥引领作用。过去美国与日本和亚洲“四小龙”之间的经济贸易失衡转

移到中美之间的经济贸易失衡。美国从 2010 年开始指责中国 2008 年以后市场化

改革停止,反而加强了国家资本主义措施,中美经济摩擦演变为制度性摩擦。

随着中国在亚太地区的影响力日益增强,与美国竞争和博弈的逐渐展开,美

国开始改变亚太合作政策,即从过去普遍合作政策转变为排除中国的选择性合作

政策,与中国展开地缘政治经济竞争。2009 年美国宣布“重返亚太”战略,强化

亚太地区盟友体系和军事部署及推动 TPP 等高标准贸易集团,针对中国的意图十

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分明显。特朗普政府选择退出 TPP,奉行单边主义的美国优先政策,对贸易伙伴

祭起关税大棒,以对等开放和公平贸易为由迫使其开放市场。而中国则将对外开

放与合作的战略重心转向“一带一路”共建国家和地区。2018 年 3 月 23 日,特

朗普签署对华贸易备忘录,对中国进口的商品大规模征收关税,中美贸易战打响。

美国还与欧盟、日本等发达国家协调立场,施压 WTO,要求 WTO 制定针对中国等

“非市场经济国家”的条款。2018 年特朗普政府提出“印太战略”,联合日本、

澳大利亚、印度等大国组成四边机制,美国的亚太政策从促进合作向排斥特定国

家的选边站队转变,美国对华政策从奥巴马政府的以围促变转变为特朗普拜登时

代的围堵脱钩。随着中美竞争与博弈的激烈化,APEC 框架下的区域合作面临重

重困境;例如,APEC2018 年会因为中美在 WTO 改革问题和区域合作分歧严重,

APEC 领导人会议没有发表部长会议声明和领导人会议宣言,为近 30 年来的首次。

上述因素导致 APEC 面临日益被边缘化的风险。

美国亚太政策从全面自由化合作政策向有选择地印太合作转变,根源在于美

国对中国的崛起、对俄罗斯的防范及对美国自身霸权衰落的恐惧。自 20 世纪 90

年代以来,美国学术界如塞缪尔!亨廷顿等人就开始研究中国崛起对世界格局及

美国霸权的影响。美国政界从 2010 年开始开始讨论中国崛起的冲击问题。2014

年乌克兰克里米亚并入俄罗斯后,美国与俄罗斯关系恶化。此后美国政界开始对

华政策进行激烈辩论,辩论的结果是美国政界开始重新定位中国的角色和中美关

系。美国战略界认为,后冷战时代美国自由主义世界秩序已经结束,世界进入多

极化的大国竞争时代;美国对华接触政策已经失败,应该改变对华战略,进行全

面遏制与脱钩。2017 年底,美国发布的《国家安全战略报告》将中国和俄罗斯定

位为“修正主义国家”和美国“战略竞争对手”。2020 年拜登政府颁布的《国家

国防安全报告》将中国定位为首要竞争对手和地缘政治竞争者,认为中国是世界

上唯一有能力和意愿改变国际现存秩序的国家,认为未来 10 年是中美竞争的关

键时期。

自美国视中国为全面竞争对手以来,迫切需要改变中国在亚太地区合作中日

益发挥的引领作用。“推倒亚太,建立印太”成为美国地缘政治经济战略的新选

择。印太战略没有明确的区域范围,但其实质是“亚太+印度-中国”。与重返

亚太战略相比,“印太战略”构想的新特征在于:将经济合作、区域治理与安全

相结合;突出宣传“中国威胁论”及强化域内国家对中国的“抵抗力”;强调盟

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伴国家承担的治理责任和协助能力建设;以议题为导向,嵌入式小多边的灵活合

作体系;强调美国对贸易与技术规则的主导权,与中国“一带一路”进行规则竞

争。IPEF 与 TPP 一样,是美国对华战略竞争的地缘政治和地缘经济的双重工具,

二者在促进贸易、保护劳动、环境治理、设立标准等方面具有相似的目标,都是

与中国进行战略竞争的制度工具①

。美国公开宣称:“印太战略”的目标不是改

变中国,而是塑造中国的战略环境,在全球建立起一种影响力平衡,以最大限度

利于美国及其盟伴的共同利益和价值观②

。美国的印太战略与 IPEF 能否改变中国

周边的战略环境,对中国造成多大程度的伤害,取决于未来双方博弈的具体策略。

①赵菩:《从 TPP 到 IPEF:美国亚太经济战略的制度创新》,《现代国际关系》2023(03):46-61。

②沈雅梅:《美国“印太战略”的谎言与真相》,载《光明日报》2023 年 8 月 6 日第 8 版。

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美国是全球最重要的战略力量,也是印太地区最重要的域外因素。20 世纪

60 年代以来,在贸易往来、经济失衡和国家利益的指引下,美国的亚太政策不断

发展演进,针对东亚发起的贸易摩擦也在东亚国家间不断转移并升级,此种态势

必然会对东亚区域合作进程产生深刻影响。①近年来,伴随着中国对美国贸易顺

差的持续扩大,美国针对中国的贸易摩擦不断升级,中美关系已然成为印太地区

国家制定亚太政策的主要依据,进而成为影响亚太区域合作发展的重要因素。

一、美国与东亚贸易摩擦的演进过程

美国与东亚间的经济失衡及摩擦经历了 20 世纪 70-80 年代的美日经济失衡

与贸易战,20 世纪 80-90 年代的美国与亚洲四小龙的经济失衡与贸易摩擦,以及

21 世纪以来的中美经济失衡与贸易摩擦三个阶段。

(一)20 世纪 70-80 年代的美日贸易摩擦

美国与东亚的经济失衡与摩擦最早发生于美日之间。从绝对数据分析,在

1946-1970 年间,美国对外贸易处于顺差状态。1971 年美国首次出现 61 亿美元

逆差,1984 年美国贸易逆差增加到 1687 亿美元,此后美国对外贸易失衡日益严

重。早期美国贸易逆差中以日本贡献最多。日本对美贸易收支在 1965 年首次转

为顺差 4.4 亿美元。此后不断扩大,到 1972 年,日本与美国贸易顺差增至 31.14

亿美元,占美国贸易逆差来源的 48.5%。1978 年日本对美国贸易顺差突破 100 亿

美元大关。1987 年,美对日贸易逆差达到创纪录的 521 亿美元。1994 年美国对

日贸易逆差比重最高达 54%。随着美日贸易失衡的产生与加剧,美国大量的国内

市场被日本企业所占据,从而引起美国制造商的极端不满,美日贸易摩擦也日益

加剧。

20 世纪 50 年代末至 60 年代初,日本棉纺制品对美国大量出口,损害了美

国纺织行业的利益,对此,美国开始对日本纺织品发动“自愿出口限制”谈判,

并持续对日本实行短期和长期的纺织品贸易安排、“多边纤维安排”等出口限制

措施,自此拉开美日贸易摩擦序幕。随着日本产业结构从劳动密集型向资本技术

密集型的转换升级,日本钢铁对美国的出口强劲增长,如 1968 年日本在美国的

钢铁出口比重占到 50%以上,对此,美国开始与日本进行钢铁“自愿出口限制”

① 纽则静:《从美国东亚政策的演变看中美关系》[J].《中国党政干部论坛》2019(3):93-96.

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的谈判,并从 1969 年到 1974 年对日本的钢铁进口实施限制。20 世纪 70 年代,

日本得益于先进的电视机技术与灵活的经营策略,彩色电视机大量进入美国市场,

1977 年美国与日本就彩色电视机接收机进行了“有序市场安排”的谈判,并对日

本彩电出口数量进行限制。

(二)20 世纪 80-90 年代美日及亚洲“四小龙”贸易摩擦

20 世纪 80 年代,伴随着日本产业升级,劳动密集产业转移到亚洲“四小龙”,

亚洲“四小龙”开始推行出口导向战略,重点发展劳动密集型的加工产业,美国

对亚洲“四小龙”的贸易逆差随之增加,1977 年至 1989 年,亚洲“四小龙”对

美国的出口从 107 亿美元增加到 628 亿美元;同期美国对亚洲“四小龙”的出口

则从 68 亿美元增加到 384 亿美元,美国对“亚洲四小龙”的贸易逆差从 39 亿美

元增加到 244 亿美元,增长了 6 倍多。1987 年,日本与亚洲“四小龙”共占美国

贸易逆差的比重达到 54.9%,其中日本占 32.7%,亚洲“四小龙”占 22.2%,亚洲

“四小龙”与日本共同成为东亚与美国贸易失衡的中心,贸易摩擦也相应地集中

在美国与日本和亚洲“四小龙”之间。

这一阶段美日及亚洲“四小龙”贸易摩擦相较于前期的美日贸易摩擦更为

复杂。一是贸易保护手段或措施相对严厉。针对与东亚间的贸易失衡,美国将

原因指向它在国际贸易中受到不公平的待遇,认为日本和亚洲“四小龙”所从

事的不公平贸易活动应对美国的贸易逆差负责,遂对日本和亚洲“四小龙”实

施严厉的保护措施。1982 年美国对韩国出口到美国的 45.9%的商品设置了关税

和非关税壁垒,征税额达 28 亿美元。1982 年到 1986 年韩美间共发生 87 起贸

易争端。①

1986 年,针对日本半导体产业的崛起,美国对日本采取了比以往更

为严厉的贸易保护措施,如对日本芯片厂商实施倾销调查、发动对半导体产业

的“301 调查”等,迫使日本与美国在 1986 年 9 月和 1991 年 6 月两次签署

《美日半导体协定》,使日本半导体产业失去国际竞争力。1987 年 3 月,美国

决定对日出口美国的电脑、彩电等产品征收 100%关税,征税额达 3 亿美元,这

是战后 40 多年来,美国对日本实行的最为严厉的一次经济制裁,使得长期存

在的日美贸易摩擦达到高潮。二是贸易摩擦的范围扩大化,从单纯的具体行业

摩擦扩大到针对经济制度的综合性摩擦。1989 年 1 月 1 日,美国正式取消了对

亚洲“四小龙”发展中国家(地区)的“普惠制”待遇,亚洲“四小龙”出口

① 刘银萍.20 世纪 80 年代韩美贸易摩擦与韩国人的反美主义[J]. 《历史教学》,2009(18):62-67。

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24

商向美国支付的关税大幅增加,在美国市场上的竞争力大幅降低。同时施压日

本和亚洲“四小龙”进行结构性改革,要求日本和韩国等放松管制和开放市

场。比如实行国企私有化、贸易自由化与金融自由化改革。三是汇率摩擦成为

东亚与美国经济摩擦的新焦点。为调节贸易失衡,美国要求日本和亚洲“四小

龙”货币升值。1985 年 9 月,美、日、德、法、英五国财政部长和央行行长在

纽约签署了《广场协议》,促进日元对美元升值。从 1985 年到 1987 年日元对

美元升值超过 50%。1986 年以后,韩元、新台币和新加坡元也都被迫对美元升

值。1986 年 12 月至 1988 年 3 月,新台币对美元升值 19.4%,韩国元升值

11.9%,新加坡元升值 7.4%。①

东亚货币兑美元升值改变了双方出口竞争力,有

利于缓解贸易失衡。

(三)21 世纪以来中美经济失衡与贸易摩擦

20 世纪 80 年代,随着中国的改革开放逐渐展开,日本和亚洲“四小龙”将

边际产业向中国沿海及内地转移,中国逐步取代日本和亚洲“四小龙”成为东亚

的供应链中心。日本和亚洲“四小龙”向中国出口中间产品,中国向美国和欧洲

出口最终产品的三角贸易形成世界贸易新格局。中美贸易失衡开始取代美日与亚

洲四小龙贸易失衡,并呈现出逐年扩大的趋势,东亚与美国的经济失衡也逐步由

日本和亚洲“四小龙”转移到中国。②

1993 年,中国对美贸易首次出现顺差,此

后逐年扩大,到 2001 年中国对美贸易顺差首次超过日本成为美国最大的贸易顺

差国。③

2009 年,中美贸易顺差达到 1433.42 亿美元,占美国贸易逆差比重达到

最高值 49%,高于日本 26%的比重。2010 年到 2022 年,中国对美国贸易顺差从

1811.88 亿美元增加到 3829 亿美元,贸易顺差总额为 35582.66 亿美元。其中,

2010 年到 2022 年,美国 40%以上的逆差均来自中国。

21 世纪以来,伴随着中美经济失衡取代日美经济失衡,东亚与美国贸易摩

擦的焦点也转移到中美之间。从 1993 年开始中国已经连续多年成为遭遇美国反

倾销调查次数最多的国家。据 WTO 统计数据,从 1995 年到 2020 年 6 月底,美国

对华发起的反倾销调查共 225 件,对华发起的反倾销调查数占美国对外反倾销调

查总数的 39.83%,并有 182 件全部做出了反倾销的肯定性裁决。④

人民币汇率问

① 魏兴耘,试论亚洲“ 四小龙”与美、日的贸易关系[J],《东南亚研究》1993(3):1-4

② 彭波,从贸易战对东亚供应链的影响看中美博弈走向[J],《清华金融评论》2021(4):47-50。

③ 刘磊,国际垂直专业分工下的“中国—美国—东亚”贸易体系[J],《当代经济研究》2014(1):58-63。

④ 程月:美国反倾销调查对中国产品出口的影响研究,商务部国际贸易经济合作研究院,2022 年 1 月。

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题也取代日元汇率成为中美经贸摩擦的热点问题。从 2004 年开始,美国就将对

中国的贸易逆差归因于人民币低估,不断施压要求人民币升值。①

2005 年 7 月,

中国进行了人民币汇率制度改革,开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币

进行调节、有管理的浮动汇率制度。2006 年至 2018 年,美国对华企业发起反补

贴案件共有 82 起,成为对中国使用反补贴救济手段最多的国家。与此同时,美

国还运用国内贸易法规“特别 301 条款”和“特别 337 条款”以中国没有对知识

产权提供充分有效的保护为由不断采取贸易报复和制裁。②

以“301”调查为例,

1991 年 4 月到 2010 年,美国对中国共发起五次“301”调查,主要针对中国的

知识产权保护领域以及扩大开放和取消补贴等。

从 2010 年 5 月美国开始指责中国自 2008 年以来就有转向“更为限制的贸易

体制”的趋势,反映了中国“从中央计划经济向基于法治的市场经济的历史转变

尚未完成”。③

2012 年 6 月 WTO 的中国第四次贸易政策审议会上,美国再次批评

中国强化政策干预的“国家资本主义体制”。④

2017 年特朗普政府执政时,中美

体制冲突达到白热化。特朗普政府向 WTO 总理事会提交题为《中国的贸易扰乱型

经济模式》的文件,全面挑战中国的经济体制和发展模式,要求就此制定相关规

则。2018 年 3 月 23 日,美国宣布了对中国加征 25%关税的 1300 余种产品的建议

清单,美国对华掀起贸易战。此后,中美贸易战不断升级。与日美贸易摩擦相似,

中美贸易摩擦也从行业摩擦,向综合性摩擦和制度性摩擦过渡。

二、美国与东亚贸易摩擦对区域发展的影响

东亚与美国经济失衡与贸易摩擦对东亚区域发展与合作产生巨大影响。东亚

与美国经济失衡与贸易摩擦对东亚区域发展与合作产生巨大影响。一是对摩擦当

事国贸易造成严重困扰,告别经济高速增长阶段,甚至出现经济衰退。二是贸易

摩擦推动东亚新兴工业化国家和地区市场化改革与市场开放。三是促进东亚地区

产业转移与工业化浪潮,创造并持续东亚经济奇迹。

(一)造成摩擦对象的贸易困扰与经济衰退。

美国既是东亚经济奇迹的外部因素,也是东亚经济衰退的根源。东亚新兴经济体奉行

① 屠新泉,中美贸易摩擦与 WTO 改革:分进合击的美国对华贸易策略[J],《求索》2019(11):46-54。

② 全毅、方颖,美国与东亚之间的经济失衡及其成因探析[J],《国际关系学院学报》2011(4):75-83。

③ Statement by Ambassador Michael Punke, U.S. Permanent Representative to the WTO, at the WTO’s Trade

Policy Review of China, 31 May 2010:

https://geneva.usmission.gov/2010/05/31/tpr-china/

④ Statement by Deputy USTR Michael Punke at the WTO’s Trade Policy Review of China, 12 June 2012:

https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches/transcripts/2012/june/punke-statement-tpr-china 。

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的出口导向发展战略是典型的重商主义政策。其成功的前提是必须有外部市场吸纳其生产

的产品。美国长期承担了东亚产品消费者的角色和为东亚经济提供美元作为国际贸易计算

货币。这是东亚经济体高速发展的国际环境。但是,这也造成严重经济失衡和贸易摩擦。

在美国无法忍受东亚经济的崛起冲击带来的失业和经济困难时,就祭起贸易保护主义,迫

使东亚经济体进行经济调整,给相关经济体带来严重困扰,甚至经济衰退。以美日贸易摩

擦为例。为了削减日本的贸易顺差,美国拉拢英、德等发达国家,以求扭转“美元升值日

元贬值”的汇率变动趋势。1985 年 9 月,五个发达国家的领导人在纽约著名的广场酒店举

行五国集团会议,同意将汇率从 230 日元兑 1 美元提高到 190 日元兑 1 美元。强势日元政

策严重影响日本出口竞争力。金融自由化改革导致严重经济泡沫。1991 年日本泡沫经济破

灭。泡沫经济崩溃导致日本经济陷入长期萧条,被称为继二战战败之后日本的“第二次战

败”。在泡沫经济崩溃前后,美国继续对日本施加各种要求,日本在“忠实地”满足美帝

国要求的同时,作为同盟国继续按照美国式的新自由主义路线进行“国家重塑”,最终导

致其走向衰退。

再如美国对华发动贸易战后,中国对外贸易出现严重困难。2019 年中美货物贸易额

5413.8 亿美元,同比下降 14.5%。其中,中国自美国进口 1227.1 亿美元,同比下降

20.9%;对美国出口 4186.7 亿美元,同比下降 12.5%。中国对美货物贸易顺差 2959.6 亿美

元,同比下降 8.5%。此后中美贸易总量虽然继续增长,但中国占美贸易总额的比重由 2017

年的 16.3%降至 2022 年的 12.9%。中国不再是美国最大的贸易伙伴国,2021、2022 年连续

两年位列欧盟、加拿大、墨西哥之后。从美国进口单看,中国份额下降也较为明显,由

2017 年的 21.4%降至 2022 年的 16.4%。与此同时,加拿大、墨西哥及越南等国家在美国进

口端的份额在稳步提升。其中,越南的份额从 2017 年的 2%上涨至 2022 年的 3.9%,几乎增

长一倍。中国经济增长也告别了高速增长时期,进入高质量中低速增长阶段。2018-2022

年我国 GDP 加权平均增长率为 5.2%。

(二)推动东亚新兴经济体市场化改革与市场开放

东亚新兴工业化国家和地区奉行的出口导向型发展模式。政府对出口产业采

取各种扶持政策,形成政府主导型市场经济体制,提高其国际竞争力。这种贸易

立国政策最先在日本成功实施,很快为亚洲四小龙和中国所仿效。这些国家和地

区很好地利用了 WTO 对发展中国家的优惠待遇,通过对发达国家出口带动经济的

腾飞,创造了东亚经济奇迹,但也在一定程度上存在引发国际贸易失衡和摩擦的

问题。在这一背景影响下,美国常倾向于通过贸易谈判,施压东亚国家进行市场

第35页

27

化改革和开放市场,降低对己不利的贸易失衡影响。

美国与东亚国家和地区除通过管理贸易(自愿出口限制和开放市场份额)消

除贸易失衡外,还要求东亚国家和地区进行放松管制的市场化改革,促进其向东

亚国家的出口。美国最早要求日本进行结构性改革,最初提出的诉求清单包括

240 余项内容。美国特别关注日本市场自身的封闭性和不透明性。美国认为,日

本应该改变政府规制、储蓄投资模式、土地政策、流通问题、知识产权、排他性

的商业行为、企业法人相互持股制度及价格机制。①

在美国压力下,日本政府在

1985 年和 1987 年先后出台两个“前川报告”,宣布日本进行结构性改革的两个

目标:一是将日本经济转变为国内需求主导型经济,从质量方面提升国民生活水

平;二是对外构建对外协调性体制,纠正对外不平衡,使日本经济结构与世界经

济相协调。②

1988 年日本制定《与世界共生的日本——经济运行 5 年计划》决定:

(1)改革行政、财政、金融体制。缓和规制,全面引入市场竞争,推动金融自

由化。(2)推动经济结构由资本密集型向技术密集型转变。(3)促进经济增长

方式由出口主导型向内需主导型转型。(4)促进产业结构向信息化、服务化和

轻薄短小化转移。日本金融过度自由化造成严重的泡沫经济与金融败战,导致日

本 30 年经济萧条。

1980 年代中期以后亚洲“四小龙”也效法日本,在经济上顺应经济自由化与

国际化趋势,开始调整经济结构,进行经济体制改革。部分经济体开启政治民主

化转型。韩国从 1982 年开始对经济发展战略进行大调整,强调“稳定、效率与

平衡”,经济体制由政府主导型向市场主导型转变。其中最值得注意的改革是商

业银行的私有化和利率市场化。实行贸易自由化改革,放松进口限制和开放市场

的措施,使制成品进口自由化率达到 99%,农产品进口自由化率达到 84.7%;1988

年取消外汇管制,1990 年 3 月实现市场平均汇率制度。中国台湾地区在 1984 年

进行自由化宣示,解除贸易管制、降低关税,实现贸易自由化;1988 年开放资本

市场,启动资本市场主体培育和体系建立,为 1990 年出台《产业升级条例》培

育高科技产业奠定体制基础;1989 年修订“银行法”,实现金融自由化和利率市

场化。1995 年发布“电信三法”,改组电信机构,实现各类市场主体的完全竞争。

亚洲“四小龙”1980 年代的经济自由化改革使其经济完全融入世界资本主义体

① 东艳:制度摩擦、协调与制度型开放[J],《华南师范大学学报》(社会科学版)2019(2):79-86。

② 全毅:《亚太地区发展模式与路径选择——基于东亚与拉美发展道路的比较》,[M]时事出版社 2010 年

版,第 126 页。

第36页

28

系,为跨越“中等收入陷阱”,跻身高收入经济体奠定了制度基础。

中国和东盟国家自 1980 年代以来则重点推进投资贸易自由化和便利化的改

革,以承接亚太地区的产业转移,发展外向型经济。中国社会主义市场经济改革

目标的确立及市场化改革,为加入 WTO 扫除了障碍。因 WTO 规制主要涉及边境措

施,对边境内的国内体制涉及不深,加上思想理论上对准入前国民待遇与竞争中

性原则认识不到位,我国自 2005 年之后在市场经济体制改革上一些重大的改革

计划进展缓慢,特别是对外资企业行政审批制度构成事实上的市场准入障碍,奖

出限入的外向型经济发展模式并没有得到根本扭转,双轨制仍然存在于我国经济

社会的方方面面,更公平公正竞争的市场环境还有待形成。这成为中美结构性磋

商的重要内容。2009 年,中美成立“中美战略与经济对话”机制,至 2016 年共

举行八次对话,对涉及宏观政策协调、金融体系发展、贸易投资促进、国际合作

等方面,在 2012 年第四次战略对话后,中美启动双边投资协定谈判。随着中美

经贸摩擦的持续发展,双方的制度协调逐步深入。2019 年 1 月中美双方进入全

面磋商阶段,并于 2020 年 1 月 15 日双方达成的《中华人民共和国政府与美利坚

合众国政府经济贸易协议》。中国从 2013 年 9 月部署自由贸易试验区制度性开

放改革实验,到 2018 年正式提出要推进制度型开放,构建高水平开放型经济新

体制,打造市场化、法治化、国际化营商环境。但中国应坚持自主发展战略,避

免为迎合美国要求而牺牲本国发展权成为第二个日本。

(三)促进东亚地区产业转移与工业化浪潮,创造并持续东亚经济奇迹

美国与东亚国家发生贸易摩擦,虽然在一定时期制约了摩擦当事国如日本和

中国的经济发展,但客观上却对东亚整体经济的发展有着明显的促进作用。为了

缓解与美国之间发生的贸易摩擦,日本开始进行产业结构升级并向外转移产业,

鉴于东亚国家廉价的劳动力资源优势,日本把自己许多劳动密集型产业向东亚国

家和地区转移。日本的生产技术、资本与东亚国家和地区的劳动力资源相结合,

使得东亚很多国家和地区的比较优势得以发挥,助推了东亚地区出口导向型产业

的快速发展,东亚国家和地区的经济发展水平也大幅度提升。特别是中国香港地

区与台湾地区、韩国和新加坡经济发展成就十分突出,被誉为亚洲“四小龙”①。

然则,由于美国顾忌到本国贸易失衡与自身经济利益,对日本与亚洲“四小

① 武小欣,《东亚经济社会发展的经验教训与启示》,国家信息中心综合管理部,2014(09).网络链接

www.sic.gov.cn /News/456/3365.htm

第37页

29

龙”等国采取了更为激烈的贸易干预手段,关税和汇率等干预措施的使用使得日

本与亚洲“四小龙”的经济发展受阻,东亚内部的产业转移再次发生。伴随着中

国改革开放的顺利推进,中国开始承接日本与亚洲“四小龙”的产业转型并快速

融入东亚生产网络,在出口导向型发展模式的带动下,中国经济得以快速发展。

2018 年以来,中美贸易战也会使东亚区域内产业转移效应重演。鉴于中美贸易摩擦

的不断深化,中国开始加强制造业转型升级,传统产业开始向“一带一路”共建

国家转移。东南亚国家与印度加快推进对外开放,通过承接中国劳动密集型产业

转移,经济也得以快速发展。由此可见,在美国对东亚频繁发起贸易摩擦的进程

中,东亚经济得益于区域内的产业转移和结构调整,整体呈现阶段性波浪式继起

现象,促进形成东亚地区三次工业化浪潮,使之成为世界三大国际生产网络之一,

整个区域发展充满了活力。

三、东亚与美国经济失衡对亚太制度化合作的影响

(一)促进亚太地区生产网络形成与功能性一体化

跨越太平洋两岸经贸往来密切化,以及亚太地区生产网络的形成,促进了太

平洋经济合作构想。从 1960 年代起,日本、澳大利亚和美国的学术界就开始探

讨加强太平洋两岸经贸合作的各种构想。智库的研究与呼吁得到政界的相应,终

于在 1989 年促成亚洲太平洋经济合作组织的诞生。APEC 奉行开放的地区主义,

符合美国主导亚太地区经济秩序的战略目标。但是,美国与东亚地区贸易摩擦及

其霸凌做法,也促成东亚地区主义的诞生。日本学术界提出边际产业扩张理论和

雁行发展模式,指导日本的东亚投资贸易政策。1980 年代,日本学术界提出东亚

经济圈构想,推动东亚地区区域合作的学术探索。从 20 世纪 60 年代开始,在日

本头雁的带领下,亚洲“四小龙”和中国沿海、东盟国家依次实现经济腾飞。雁

行发展模式下的东亚国际生产网络与贸易模式是一种功能性一体化。围绕地缘经

济合作的各种构想不断涌现。1990 年和 1995 年马来西亚总理马哈蒂尔先后提出

建立东亚经济集团和东亚经济核心论坛的倡议,为东亚东盟+中日韩合作机制诞

生做好了舆论准备。

1997 年亚洲金融危机后,美国及其控制的国际货币基金组织(IMF)袖手旁

观与 APEC 的束手无策,催生出东亚地区主义。金融危机使东亚地区领导人认识

到东亚的经济联系的紧密性,只有加强合作能够共同抵御美国国际投机资本的冲

击。1997 年 9 月货币危机爆发后,日本政府提出创建亚洲货币基金(AMF)的建

第38页

30

议,因遭到美国反对和中国冷遇而失败。1997 年 12 月东盟邀请中日韩领导人参

加东盟领导人峰会,共商应对危机策略和区域合作大计。从此诞生了东盟+3 合

作机制。1998 年第二次东亚领导人会议上,韩国总统金大中提出包括政治、经

济、安全多领域合作的东亚共同体构想,该构想得到中国和东盟的响应,会议责

成由东亚地区 26 位专家组成的“东亚展望小组”就东亚共同体建设展开研究。

1999 年 11 月马尼拉东亚领导人会议通过《东亚合作联合声明》,声明加强金融

货币和财政政策的对华、协调与合作。2000 年 5 月,东盟+中日韩财政部长在泰

国清迈聚会,缔结东亚扩大货币互换协议的《清迈倡议》(CMI),清迈倡议是

东亚首个区域金融货币合作机制。2001 年东亚领导人会议上,会议通过“东亚展

望小组”提交的建设东亚共同体的报告,将建设东亚自由贸易区作为长期目标。

中国总理朱镕基会议期间向东盟提出与东盟在 2010 年建成 CAFTA 的建议。随着

东盟+3 合作进程及中国影响的增强,日本改变了 2002 年提出的以日韩+东盟构

建东亚自由贸易区的初衷。2004 年东亚领导人会议期间,日本突然提出在东盟

+3 的基础上,邀请澳大利亚、新西兰和印度三国,建立东亚紧密经济伙伴关系的

设想。在日本的要求下,2005 年召开的东亚峰会上出现两个版本的东亚共同体:

即中韩主张的东盟+3 为主渠道建设东亚自由贸易区和日本主张的东盟+6 为基础

的扩展版的东亚紧密经济伙伴关系。以此为基础发展出 5 个以东盟为中心的东盟

+1 自由贸易协定。这给亚太区域合作造出许多悬念,由此出现各种竞争性的区

域合作构想和方案,掀起一波亚太区域 FTA 浪潮,到 2010 年亚太地区生效的小

范围 FTA 达到 33 个,还有与域外达成的 10 个 FTA。尽管这些 FTA 与 APEC 在贸

易投资自由化目标一致,但过多的 FTA 形成的“意大利面碗”效应,造成区域内

贸易扭曲。因此,亚太地区的 FTA 需要整合成更大范围的 FTA。

(二)对东亚区域制度型一体化产生复杂影响

东亚与美国贸易摩擦对东亚市场型一体化产生积极推动作用,但东亚对美国

市场和美元体制存在双重依赖。美国作为东亚地区最重要的域外因素,对东亚区

域制度化合作则产生较为复杂的影响。东亚地区各经济体在发展程度、经济体制、

宗教文化等方面的异质性与残存的历史与领土纠葛,以及东亚地区中日两强及东

盟三角权力结构的竞争与博弈关系,导致其内部凝聚力不强,而美国作为东亚最

重要的域外力量不能不说是影响东亚地区制度化合作的一个关键因素。①

① 全毅、方颖:美国与东亚经济失衡及东亚区域合作构想,《和平与发展》2011(4):48-54+68.

第39页

31

亚太区域合作各种竞争性构想与方案隐含着亚太地区各种政治力量的主导

权博弈及地缘政治经济竞争(如表 1 所示)。这些区域合作构想反映了太平洋两

岸主要大国以及区域集团(主要是美国、中国、日本、东盟等政治力量)对主导

权的竞争,有些取得成功、有些则进展缓慢、有些可能难以取得成功。①

表 3-1:亚太地区主导权博弈及其影响

区域合作倡议 主导国家 主要参与国家 前景影响

雁形发展模式(1962) 日本倡议 日本、亚洲四小龙、东盟、

中国

成功,促进东亚

区域生产网络形

太平洋经济合作理事会

(PECC,1980.9)

日本、澳大

利亚主导

美国、日本、加拿大、澳大

利亚、新西兰

成功推动 APEC 成

亚太经济合作组织

(APEC,1989)

美国主导 日本、澳大利亚等 21 国 茂物目标部分实

东亚自由贸易区

(2001 年) 中韩主导 东盟国家与中日韩等 13 国 困难!

东盟+6(EPA)

(2002-2008) 东盟主导 东盟分别与中、印、日、韩

和澳新达成 5 个贸易协定 成功!

中日韩自贸区

(2010 年 5 月 29 日提

出)

中国主导 中国、日本、韩国 3 国

2012 年 12 月启

动谈判。困难!

亚太自由贸易区

(FTAAP)

2006 年美国

首倡、2014

年中国力推

APEC 全体成员 21 个国家和

地区 困难!

亚太共同体

(2008 年 6 月 4 日提

出)

澳大利亚

美日中印、东盟国家、澳新

及本地区其他国家 困难!

跨太平洋伙伴关系

(TPP,2010-2016) 美国主导 日本、澳大利亚、智利、越

南等 12 国 失败,美国退出

全面与进步跨太平洋伙

伴关系(CPTPP,

2018.3)

日本主导 澳大利亚、智利、秘鲁、越

南等 11 国 成功。协定生效

区域全面经济伙伴关系

(RCEP.2012.12-

2020.11)

东盟主导 中国、日本、韩国等 15 国 成功!签署协议

丝绸之路经济带与 21 世 中国倡议 亚欧非传统丝绸之路沿线 66 逐渐成为对外合

① 全毅:后茂物时代亚太地区大国博弈与区域合作前景,《国际贸易》2021(10):13-20。

第40页

32

纪海上丝绸之路倡议

(2013.9-10)

个国家为主,与中国签署共

建“一带一路”的协议国家

作新平台

亚洲基础设施投资银行

(AIIB,2014.10) 中国主导 “一带一路”国家与国际金

融机构

成功。100 多国

家参与

印太经济框架

(IPEF,2022.5) 美国主导 日本、韩国、印度、澳新、

东盟 7 国、斐济等 14 国

正在谈判

注:作者根据自己观察整理

日本国内一直存在太平洋主义与东亚主义两种区域合作思想与主张,即与美

国共进退的太平洋主义和重返亚洲的东亚区域主义。在 20 世纪 80 年代,日美贸

易摩擦与竞争激烈展开时,日本国内学者提出东亚经济共同体与雁形发展模式理

论。进入 1990 年代中期,随着日本泡沫经济破灭,中国随着经济的快速发展逐

渐取代日本成为西太平洋地区的经济中心。日本学者认为东亚雁型模式已经结束,

形成多国竞争时代。中国开始积极整合东亚地区,推动将中日韩+东盟 10 国的东

亚经济合作机制作为亚太地区合作的主渠道。但中国的主张遭到日本的掣肘与反

对。日本担心在中日韩与东盟的 10+3 合作渠道内,日本不敌中国的影响力。在

与中国争夺亚太区域合作话语权时,日本极力将澳新与印度拉入东亚区域合作组

织,以平衡中国在东亚地区的影响力。中日为避免竞争遂将东盟推向东亚经济合

作中心地位,支持东盟在东亚区域合作中发挥主导作用。中日与东盟力量博弈的

结果使得东盟成为亚太区域合作的主导力量,形成亚太地区“小马拉大车”的独

特格局。

美国对亚洲一直奉行离岸平衡战略,反对东亚出现一个居主导地位的国家以

及成立排斥美国的东亚区域合作组织。美国力主构建亚太自由贸易区(FTAAP)

和跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、压制和反对日本与中国试图主导东亚自由贸

易区和东亚经济共同体的根本原因是为保持亚太霸权地位。中日美三国对东亚地

区国际经贸规则主导权的争夺导致东亚自由贸易区与东亚经济共同体难产。2005

年,美国倡导 FTAAP 遭遇东亚发展中国家反对难以推进,于是在 2009 年高调宣

布加入跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPSEP),并将其更名为跨太平洋伙伴

关系(TPP)。美国加入并主导 TPP 谈判本质上仍是与东亚国家争夺国际规则制

定主导权。2015 年,奥巴马总统就公开表示:绝对不能让中国制定国际贸易规

则。此外,美国当初也有以围促变的意图,先率领其他 11 国建好一个涵盖世界

约 40%的经济规模的 21 世纪自由贸易秩序,让中国看到如果不做出实质性改变

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就会失去什么。①

美国的这种操作引起东盟国家以及中国对东亚区域合作主导权的担忧,东盟

担心其亚太区域合作中心地位的丧失,开始更加积极推动亚太区域合作。2011 年

8 月,中日两国放弃了 10+3(EAFTA)与 10+6(CEPEA)的多年争议,共同提出

《关于加快实现 EAFTA 和 CEPEA 构想的倡议》,积极支持东盟整合 10+6 的区域

经济全面伙伴关系的谈判。2012 年 11 月 20 日,东亚领导人峰会期间,10+6 领

导人峰会宣布启动《区域全面经济伙伴关系》(RCEP)谈判。同日,中日韩领导

人也宣布启动中日韩自由贸易区谈判。这被认为是对美国主导跨太平洋伙伴关系

谈判的直接回应。与此同时,中国在 2013 年 9-10 月间,在中亚和东盟倡议共建

丝绸之路经济带与 21 世纪海上丝绸之路,将对外开放与合作方向转向“一带一

路”,并倡议成立亚洲基础设施投资银行。尽管美国和日本都进行反对和掣肘,

但亚投行还是得到许多国家和国际组织的支持,在 2014 年 10 月如期成立。TPP12

国在美国主导下经过 46 轮谈判,在 2016 年 2 月达成一个 21 世纪高标准的贸易

与投资协议。但 2017 年特朗普政府放弃了以 TPP 为抓手打造新一代贸易投资自

由化样板的目标,奉行“美国优先”的对外贸易政策。特朗普执政伊始就宣布退

出 TPP,这一政策调整促成了 CPTPP 和 RCEP 的诞生。

美国退出 TPP 后,日本承担起 TPP 的善后工作,2017 年日本等 11 个 TPP 成

员继续谈判,并于 2018 年 3 月 8 日在智利达成协定,新协定更名为《全面与进

步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。新协定保留了 TPP 宗旨、基本框架和主

要内容 30 个章节,但搁置了 TPP 具有争议的 22 个条款,且加入门槛有所降低。

这些被搁置的条款主要涵盖投资、海关监管和贸易便利化、服务贸易、金融服务、

电信、政府采购、知识产权、环境、反倾销等议题的条款,其中涉及投资和知识

产权议题的较多,主要是美国提出的深度一体化和横向一体化议题。可以说

CPTPP 是一个瘦身的 TPP,但依然是目前全球最高开放水平与最高规则标准的贸

易协定。由于美国的退出,使得 CPTPP 经济规模与影响力大幅下降,TPP12 国经

济规模占全球 GDP 总量的 37.36%,而 CPTPP 则只占 12.79%。贸易规模则从全球

的 26.12%降低至 15.17%。这使得多数成员大失所望,特别是越南等东盟国家

成员。他们开始寻求新的补偿,加快了 RCEP 谈判进程。本来 RCEP 谈判一直不很

顺利,特别是印度害怕中国产业的竞争,于 2019 年初宣布退出 RCEP。然而,这

① (美)高柏:对等开放——中国迈向发达国家的必由之路[J],《文化纵横》2021(1):65-82.

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一退出却为其余 15 国达成协议扫清了障碍。

2019 年 11 月 20 日,经过长达 8 年 28 轮艰苦谈判,除印度外其余 15 国就

协议文本达成共识。2020 年 11 月 15 日,东盟 10 国与中国、日本、韩国、澳大

利亚、新西兰等 15 国签署协定。相对 CPTPP 的全面性和高标准,RCEP 主要内容

以传统货物贸易为主,且规则标准较低。虽然涉及政府采购、知识产权、竞争政

策等深度一体化议题,但缺乏新一代 FTA 的劳工、环境、监管一致性等横向一体

化新议题。RCEP 更多的照顾发展中国家利益,对东盟欠发达国家给予差别和优

惠待遇。RCEP 是亚太区域经济一体化发展的里程碑。它整合了东盟与中日韩澳

新分别达成的自由贸易区,有效克服这些国家之间的“面条碗”效应,必然促进

区域经济一体化深入发展,进一步释放本地区的经济增长潜力以及世界经济重心

向亚洲的转移,从而为中国与东盟经贸合作注入新动能。中日韩与东盟国家首次

形成真正的区域自由贸易安排,为形成东亚、北美与欧盟三足鼎立的世界经济格

局奠定了坚实的基础。由于 CPTPP 和 RCEP 均是美国盟友或东盟主导的区域合作

组织,美国难以公开掣肘和反对,因此能够取得进展。

结 语

CPTPP 与 RCEP 开启了西太平洋地区区域合作走向自主化时期,即非美国化

的制度型合作进程,表明东亚国家和地区组织对本地区事务的战略自主性在增强。

但是,美国不甘心被排除在亚太区域合作进程之外,更不甘心失去对亚太国际规

则与秩序的主导权。美国拜登政府在重返 TPP 或加入 CPTPP 遭遇国内党派政治掣

肘时,另辟蹊径,提出印太经济框架设想。因其不涉及市场开放和经过国会立法

程序的制度设计,避开了国内政治因素的干扰。如此跛脚战略(赵菩,2023)仍

然得到亚太地区多数国家的积极响应。这是东亚地区对美国市场依赖和美元体制

双重依赖的逻辑结果。

东亚国家和地区多数实行出口导向型发展战略,对外部市场特别是美国市场

和美元体制严重依赖,强化与美国的政治经济合作是多数东亚国家的政策选择。

这是东亚国家对美国各种倡议积极响应的内在动因。需要指出的是,东亚国家和

地区与美国的这种依赖关系既是东亚经济发展的外因,也是东亚经济危机的根源。

正如进藤荣一指出,“日美同盟既是日本崛起的外因,也是日本衰退的根源”。

同时东亚地区主要经济体(中、日、东盟)之间相互猜疑与博弈,不仅导致东

① (日)进藤荣一:日美同盟体系下日本衰退与世界大变局[J],《日本研究》2023(1):1-12。

第43页

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亚权力结构难以整合,造成东亚地区制度性一体化“中心坍陷”问题突出,还让

域外势力美国乘虚而入,主导亚太-印太地区区域合作进程,破坏东亚地区制度

化合作与经济整合进程。唯有联合自强是亚洲国家走向复兴的正道。

第44页

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A\"(&BCDE=%&F)+,GH>?@

作为美国“印太战略”在经济贸易领域的抓手,“印太经济框架”(IPEF)

自美国总统拜登 2021 年 10 月在东亚峰会上正式提出以来,其进程一直在快速发

展。印太经济框架的出现是中美战略竞争加剧的产物,IPEF 的出现是划时代的

大事,必将根本性地改变二十世纪六十年代兴起的亚太合作进程和九十年代兴起

的东亚合作进程,对以亚太经济合作组织(APEC)为主渠道的亚太合作、10+3/

东亚峰会为代表的东亚合作产生不利影响。

一、IPEF 与军事安全是美国“印太战略”的两大核心支柱

经济贸易与军事安全是美国“印太战略”两大核心支柱。2022 年 5 月,IPEF

在东京正式启动,标志着 2022 年作为“印太元年”而载入史册。美国推出“印

太战略”的核心目的,是全面否定过去 40 多年的对华政策,打造今后一代美国

对华政策的总战略。

2019 年 6 月 1 日,特朗普政府提出美国第一份《印太战略报告》(IndoPacific Strategy Report)。这份洋洋洒洒 64 页的报告,强调“预备、伙伴关

系及推动地区网络”。①

由于当时中美贸易战正酣,特朗普政府又实施“美国优

先”政策导致地区不满情绪弥漫,再加上缺乏实施细则,该报告在亚太地区并没

有太大影响。

2022 年 2 月 12 日,拜登政府提出美国第二份《印太战略报告》,阐述了美

国“印太战略”的五大支柱-自由开放、集体能力、共享繁荣、增进安全和建立

韧性。②

该报告提出了未来 12 至 24 个月“印太战略”的行动方案,包括:1)向

印太地区投入更多资源,如强化在东南亚和太平洋岛国的外交存在,以及增强该

地区的海上执法力量等;2)在 2022 年上半年发起“印太经济框架”;3)强化

军事威慑,包括尽快落实美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS);4)支持东盟中心

地位;5)支持印度的地区领导地位,突出印度作为地区安全提供者的新角色;

6)推动美日印澳“四边对话”机制(QUAD),将其打造成印太地区的首要集团;

7)拓展美日韩三国合作;8)与盟友一道共同推进太平洋岛国开发;9)支持印

太地区良治与问责;10)在印太地区构建可信、安全的数字基础设施网络等。

① https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGY-REPORT-2019.PDF, 2022 年 6 月 12 日查询。

② https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf,

2022 年 6 月 12 日查询。

第45页

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一年多来,美国政府在印太地区的行动基本上是按照这份报告的规划所做。

跟特朗普政府的《印太战略报告》相比,拜登政府的这份报告在目标、手段、路

径等方面更具体、更有操作性。①

共和党特朗普政府继承了民主党奥巴马政府后

期的对华政策调整,而民主党拜登政府又继承和发展了特朗普政府的“印太战略”,

并在战略、安全、经济三个领域日益具体化。两党对华政策的延续表明“印太战

略”不会随着政府人事更替而变化。

作为军事安全的“印太战略”事实上存在多层结构。这些结构有些是原有机

制的继续,有些是近几年新建立的机制。拜登总统上台后,为实现战略重心转移

到印太地区,精心组织各种同盟,落实“印太战略”在军事安全领域的各项措施。

首先是美国与印太国家的双边军事协议。美国与日本、韩国和菲律宾是盟国,

与新加坡、澳大利亚和新西兰是事实上的盟国。另外,越南、马来西亚、泰国和

印度尼西亚等国,在特殊情况下几乎可以立即成为美国的新盟国。其次是美国这

几年在印太地区打造的新同盟,包括“四方安全对话”(QUAD)和美英澳联盟(AUKUS)

等。QUAD 包括美国、日本、印度和澳大利亚四国,AUKUS 包括美国、英国和澳大

利亚。这些国家都是经济实力、军事实力在世界上位居前列的国家。第三,将欧

洲大国拉进印太地区事务,从而联通大西洋与太平洋。这是近年来美国在印太地

区军事安全方面的新举措。第四是北约的印太化趋势。这是北约全球化趋势的一

部分,是俄乌战争的直接后果。作为世界上最成熟的军事联盟,北约已经成立了

几十年,各种机制都是现成的和健全的。第五是印太地区日趋活跃的军事演习及

军备竞赛。印太地区军事安全方面的讨论越来越多,印太安全合作组织、全球性

的军事安全组织完全有可能在未来一段时间成真。

二、IPEF 进程在提档加速

2021 年 10 月,拜登总统视频出席东亚峰会时,首次提出“印太经济框架”

概念。拜登总统称,美国对印太地区的愿景是一个开放的、联通的、繁荣的、有

韧性的和安全的地区;该框架将围绕贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链

弹性、脱碳和清洁能源、基础设施、劳工及其他共同感兴趣的领域制定标准。②

美国贸易代表戴琦琪(Katherine Tai)明确指出,IPEF 是独立于中国的安排。

① 陈积敏,拜登政府”印太战略”报告评析,http://cn.chinausfocus.com/foreignpolicy/20220314/42553.html,2022 年 4 月 22 日查询。

② https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidensparticipation-in-the-east-asia-summit/,2023 年 4 月 30 日查询。

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美国副贸易代表莎拉·比安奇(Sarah Bianchi)表示,美国能够实现大规模的、

有实效性的经济框架。①

2022 年 5 月 22 日,拜登总统在东京正式启动了“印太经济框架”,创始成

员包括美国、印度、日本、韩国、文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰

国、越南、澳大利亚、新西兰、斐济等 14 国。领导人发布的共同声明称,IPEF

由贸易、供应链、清洁能源脱碳和基础设施、税收和反腐败四部分构成,将在各

领域签订政府间协定。IPEF 成员占世界经济总量的 40%,在未来可能会吸收更多

的印太国家。②但印度出于自身原因宣布,将不参与 IPEF 在贸易支柱的谈判。

2022 年 7 月 13 日至 14 日,IPEF 在新加坡举行了首次高级官员和专家会议。

各国就框架设想的实质性内容进行了讨论,并决定在未来几个月继续保持密切接

触。7 月 26 日,美国政府主办了 IPEF 部长级视频会议,由美国贸易代表戴琪和

商务部长雷蒙多主持,讨论的议题包括贸易、供应链、清洁能源、基础设施、税

收和反腐败等。

2022 年 9 月,IPEF 在美国洛杉矶举行第一次部长级会议,并就四个支柱谈

判的框架达成一致。2022 年 12 月,IPEF 在澳大利亚布里斯班举行了第一轮正式

谈判。2023 年 2 月,IPEF 在印度新德里举行了第二至第四支柱的特别谈判。3

月,IPEF 在印尼巴厘岛举行了第二轮谈判。5 月 8-15 日,IPEF 在新加坡举行了

第三轮谈判。5 月 27 日,IPEF 在美国底特律再一次举行了部长级会议,宣布在

供应链支柱的谈判已经基本结束,在一、三、四支柱的谈判取得重大进展。③

6 月

29 日,美国商务部长雷蒙多主办了 IPEF 部长视频会议,重点讨论第三和第四支

柱的谈判 。7 月 9-15 日和 9 月 10-16 日,IPEF 在韩国釜山和泰国曼谷,分别举

行第四轮和第五轮谈判,继续推动一、三、四支柱的谈判。

2023 年 4 月 18 日,美国贸易代表戴琪表示,IPEF 谈判在 2023 年会加速进

行,各项谈判进展迅速,最快 2023 年会完成谈判。④

美国的目标是在 2023 年 11

月 APEC 领导人非正式会议前,基本完成 IPEF 的谈判。

① 凤山太成,“美国主导对抗中国的框架最早 5 月启动”,

https://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/economic-policy/48186-2022-04-08-10-12-25.html,2023 年 4 月 30 日

查询。

② https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/may/statement-indo-pacificeconomic-framework-prosperity, 2023 年 4 月 30 日查询。

③ https://www.mti.gov.sg/Newsroom/Press-Releases/2023/05/Minister-Gan-Kim-Yong-attends-the-Indo-PacificEconomic-Framework-for-Prosperity-Ministerial-Meeting,2023 年 5 月 30 日查询。

④ “USTR's Tai: Indo-Pacific trade talks could see results this year”,https://www.reuters.com/markets/ustrstai-indo-pacific-trade-talks-could-see-results-this-year-2023-04-20/,2023 年 4 月 30 日查询。

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在正式谈判加紧推进的同时,IPEF 的扩员行动也在进行。据媒体报道,加拿

大很可能在 2023 年正式加入 IPEF,成为 IPEF 启动后的第一个新成员。

跟 1989 年 9 月开始的 APEC 进程、2010 年 3 月扩员后的 TPP 进程和 2013 年

5 月开始的 RCEP 进程相比,IPEF 进程明显快得多。可以看出,IPEF 进程没有一

般国际机制、国际协议谈判的“预热、加速、冲刺”等逐步升温过程,而是从一

开始就是“冲刺”。美国对 IPEF 急于求成之心溢于言表。

那么,IPEF 有可能在 2023 年 11 月 APEC 领导人会议前完成谈判吗?这样的

可能性不能排除。因为 IPEF 是个原则性、战略性、约束力“并非致命”的协定,

成员之间无需经过锱铢必较的谈判。

表 4-1:印太经济框架进程

参与国家 美国、印度、日本、韩国、文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、

泰国、越南、澳大利亚、新西兰、斐济;

目的 提高印太经济体的韧性、可持续性、包容性、经济增长、公平和竞争力;

促进印太地区的合作、稳定和繁荣;

协议内容:四大

支柱

联通的经济;韧性的经济;

清洁的经济;公平的经济;

进程 2021 年 10 月 拜登总统在东亚峰会上提出概念;

2022 年 5 月 拜登总统在东京正式启动;

2022 年 9 月 在美国洛杉矶召开第一次部长会议;

2022 年 12 月 在澳大利亚布里斯班举行第一轮谈判;

2023 年 2 月 在印度新德里举行第二-第四支柱的特别谈判;

2023 年 3 月 在印尼巴厘岛举行第二轮谈判;

2023 年 5 月 在新加坡举行第三轮谈判;

2023 年 5 月 在底特律召开第二次部长级会议;

完成第二支柱——供应链支柱的谈判;

2023 年 6 月 IPEF 部长视频会议;

2023 年 7 月 在韩国釜山举行第四轮谈判;

2023 年 9 月 在泰国曼谷举行第五轮谈判;

2023 年 11 月 在旧金山 APEC 领导人非正式会议前完成谈判。(目

标)

2023 年 3 月,IPEF 第二轮谈判结束后,CSIS 评论说,IPEF 谈判取得了进

步,朝着既定目标迈出了关键步伐。①

5 月的 IPEF 第三轮谈判和部长级会议,更

① https://www.csis.org/analysis/progress-continues-ipef-negotiations-bali,2023 年 4 月 30 日查询。

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是宣布 IPEF 供应链支柱的核心谈判已经结束、其他支柱的谈判进展顺利,表明

IPEF 的谈判进程,远比外界所了解的顺利。

三、IPEF 谈判与地区合作的新一代议题

正如全毅所云,①全球贸易规则的发展经历了三大阶段:20 世纪 50 年代至

70 年代削减关税与非关税壁垒阶段(SPS、TBT、反倾销与反补贴),20 世纪 80

年代至 90 年代协调知识产权、投资政策、环境保护、竞争政策、劳动标准等国

内政策阶段,以及 21 世纪多哈回合将农业、非农产品市场准入、服务业、国内

规则、贸易便利化等 20 多个纵向与横向议题纳入多边谈判阶段。由于多哈回合

谈判陷入僵局,美国和欧盟等发达国家开始以双边或区域 FTA 为平台酝酿更高市

场开放度和规范性更强的贸易投资规则。《美墨加协定》(USMCA)、《跨太平

洋伙伴关系协定》(TPP)/《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和

《跨大西洋贸易与投资协定》(TTIP)等正是美国谋求重构国际经贸规则主导权

的代表性动作。②

相对来说,RCEP(区域全面经济伙伴关系协定)更传统一些,

自贸水平较低,也缺乏前瞻性。

经过 GATT/WTO 的多轮谈判,特别是冷战结束后 30 多年全球化与区域化的快

速发展,当前全球平均关税水平较低,非关税壁垒、制度性障碍等深度议题成为

阻碍国际贸易和投资的主要难题。那么,美国发动的 IPEF 谈判及未来签署的 IPEF

协议,会不会真的超越 TPP、USMCA、TTIP 等当前自贸水平最高的协定,从而开

创新一代的经济贸易协定呢?

借鉴全毅的分类法,从传统议题、深度议题、横向议题和制度议题四个类型

来分析 IPEF、TPP、RCEP 和 APEC 的议题,列表如下:

表 4-2:IPEF 议题与 TPP、RCEP、APEC 议题比较③

IPEF 贸易

支柱议题

TPP 议题

TPP 独有、

RCEP 没有的议

RCEP 议题

APEC 议题

(近二年)

贸易便利化

货物贸易、原产

地规则、海关程

序与贸易便利

化、卫生和植物

纺织服装、金

融服务、电信

服务

货物贸易、原产

地规则、海关程

序与贸易便利

化、卫生和植物

亚太自由贸易

区、完善 APEC

商务旅行卡

① 全毅,“CPTPP 与 RCEP 框架与规则比较”,参见:http://www.ccg.org.cn/archives/69558,2023 年 4 月

1 日查询。盛斌,“迎接国际贸易与投资规则的新挑战”[J],参见:《国际贸易》,2014 年第 2 期。

② 全毅,同上引。

③ 作者根据相关资料制表。TPP、RCEP 议题分类参考了全毅“CPTPP 与 RCEP 框架与规则比较”一文。

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41

卫生措施、技术

性贸易壁垒、贸

易救济、服务贸

易、自然人临时

移动

卫生措施、技术

性贸易壁垒、贸

易救济,服务贸

易、商务人员临

时入境

劳工、环

境、数字贸

易和技术援

助、包容

性,等等

投资、电子商

务、政府采购、

竞争政策与知识

产权保护

劳工、环境

投资、电子商

务、政府采购、

竞争政策与知识

产权保护

相互关联、创新

和包容性、数字

化、数字贸易、

气候变化和环境

可持续性,等等

农业、服务

业国内规

制、透明度

和良好规制

实践,等等

合作与能力建

设、中小企业

国有企业与指

定垄断、

竞争力与商务

便利化、发

展、监管一致

性、透明度与

反腐败

合作与能力建

设、中小企业

供应链韧性、互

联互通、中小企

业机会、粮食安

全、健康、反腐

败、妇女经济赋

权、支持弱势社

区、反腐败,等

谈判结束时

会有

争端解决机制、

初始条款和总定

义、机构条款、

例外与一般条

款、最终条款

争端解决机制、

初始条款和总定

义、机构条款、

例外与一般条

款、最终条款

将 IPEF 贸易议题的谈判内容与 TPP、RCEP 的章节进行对比的话,可以很明

显地看出三者之间的巨大差距:IPEF 贸易议题的谈判,基本上不包括传统议题

(浅度一体化议题),重点是深度议题和横向议题;RCEP 虽然也涉及深度议题和

横向议题,但重点还是传统议题;TPP 议题则要平衡得多,在传统议题上水平更

高,在深度议题和横向议题上则内容全面,代表了“21 世纪的、高水平的 FTA”。

在传统的贸易投资自由化领域,IPEF 将谈判贸易便利化子议题;在数字经

济与电子商务等深度议题领域,IPEF 讨论的内容一定会超过 TPP 所能达到的水

平;在横向议题领域,IPEF 讨论的是各成员国内规制的协调与一致问题。因此,

IPEF 贸易议题不是讨论降低关税等传统议题,而是直奔 TPP 涉及的深度议题和

横向议题,及 TPP 尚未涉及的新一代议题。

在约束力方面,IPEF 应该是“虚实结合”,有些内容有约束力、有些内容又

比较松散。2023 年 5 月 27 日 IPEF 部长级会议关于《IPEF 供应链协定》的声明,

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42

充分证明了 IPEF 的前瞻性和革命性。部长们表示,IPEF 供应链协定已经完成实

质性谈判,将尽快完成文本工作;IPEF 成员将成立三大机制——IPEF 供应链理

事会、IPEF 供应链危机应对网络、IPEF 劳工权利咨询委员会——来确保供应链

的安全,开展供应链领域的合作。①可以看出,IPEF 在供应链领域的工作,性质

类似于 OECD,而不是 WTO。

IPEF 的目标是建设新型的贸易自由化与便利化规则。虽然 IPEF 不涉及降税,

但标准、程序、规制的一致化,势必提升贸易便利化程度,既会导致贸易转移,

也会导致贸易创造,从而最终推动贸易增长。如果再加上第二至第四支柱议题的

谈判,可以发现 IPEF 开创了国际经贸谈判的新领域,是超越 TPP、USMCA、TTIP

的新一代经济贸易协议。

四、IPEF 与亚太地区合作环境变化

美国推行“印太战略”与“印太经济框架”得到本地区主要国家的支持,包

括美洲主要国家,东北亚的日本、韩国,南太平洋的澳大利亚、新西兰,东南亚

的新加坡、越南、菲律宾、马来西亚,南亚的印度等。可以看出,当年推动亚太

合作和东亚合作的主要国家,现在都投向了印太合作。虽然部分国家对 IPEF 看

似尚在犹豫之中,但这种犹豫只是“阶段性的犹豫”。随着美国推进“印太战略”

进程逐步加速,及中美博弈的日趋剧烈,包括印尼、文莱、蒙古等国将逐渐选边

站队。当前来看,比较难以随美国“印太战略”起舞的只有朝鲜、柬埔寨、老挝、

缅甸和巴基斯坦等少数几个国家。

美国推行“印太战略”与“印太经济框架”的最大受益者毫无疑问是印度—

—这个世界人口第一大国及世界第五大经济体。在亚太合作时代,印度是地区合

作的旁观者。在印太合作时代,印度是地区合作的中心。IPEF 为印度提供了最佳

机会,使其在 2019 年退出 RCEP 贸易协定后能够成为地区价值链的重要一环,解

决了印度对中国参与 RCEP 的担忧。当前的时机对印度非常有利。印度经济正在

起飞,“印太战略”将为印度的高速发展插上翅膀,为印度在 2030 年代成为世

界前三的经济体打下基础。对美国来说,印度是南亚-印度洋地区的核心国家,

美国必须将其纳入“印太战略”框架才能使这一战略名副其实。近年来,美国积

极改善与印度关系,将印度作为准盟友对待,标志是建立 QUAD 和美印外交国防

① https://static.pib.gov.in/WriteReadData/specificdocs/documents/2023/may/doc2023528205801.pdf,2023 年

5 月 30 日查询。

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