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广东三旧改造（城市更新）研究动态（2023 年第 8 期 总第19 期）广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会 2023 年9 月30日动态述评9 月份三旧改造（城市更新）动态主要有以下几个特征：一是多举措促进土地节约集约高效利用，强化自然资源要素保障，如自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》、吉林省发布《关于强化自然资源要素保障促进经济高质量发展若干措施》、浙江省发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》。二是多地积极推动城市更新工作，如河北省发布《关于实施城市更新行动的指导意见》、河南省发布《关于实施城市更新行动的指导意见》、深圳市发布《关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见（征求意见稿）》、珠海市发布《珠海市城市更新（全面改造）2023-2025年中长期计划》。三是我省深化推进建设用地集约高效利用助推县域高质量发展，如省委办公厅、省政府办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的若干措施》，省自然资源厅发布《关于加强自然资源要素保障 助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》。

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内容速览一、国内政策动态

1．自然资源部开展低效用地再开发试点工作2．河北省完善存量用地政策实施城市更新行动3．吉林省多措并举推进土地节约集约高效利用4．浙江省推动存量土地盘活利用做好自然资源要素保障5．河南省完善用地政策扎实有序实施城市更新二、省内政策动态

6．广东省加快推进城中村改造及扩大保障性租赁住房供给7．广东省建立集约高效建设用地利用机制助力县城发展8．广东省大力盘活存量建设用地助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”

9．广州市召开城中村改造工作推进会10．深圳市拟统一规范全市旧住宅区拆除重建类城市更新工作11．珠海市计划三年推动实施全面改造项目64 个三、湾区项目动态：9 月份大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态 295 个，涉及项目动态面积2680.1 公顷四、经验借鉴：台湾城市更新的法律体系与治理结构五、行业呼声：建议以解决共性难题为导向完善政策供给、编制城中村改造规划计划、发挥政府和市场的协同作用

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一、国内政策动态1．自然资源部开展低效用地再开发试点工作。自然资源部 9 月 5 日印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，以解决发展难题为导向，支持试点城市探索创新，健全节约集约用地制度。一是明确试点范围。共43 个城市纳入低效用地再开发试点名单，其中包括珠三角九个城市；未纳入本通知试点范围的超大特大城市，以及具备条件的城区常住人口 300 万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照执行。二是支持试点城市重点从四方面探索创新：在规划统筹方面，强化规划统领，突出高质量发展导向，引导有序实施；在收储支撑方面，完善收储机制，拓展收储资金渠道，完善征收补偿办法；在政策激励方面，探索资源资产组合供应，完善土地供应方式，优化地价政策工具，完善收益分享机制，健全存量资源转换利用机制；在基础保障方面，严格调查认定和上图入库，做好不动产确权登记，妥善处理历史遗留用地等问题。（来源：自然资源部官网9 月14日）2．河北省完善存量用地政策实施城市更新行动。河北省人民政府办公厅 9 月 2 日印发《关于实施城市更新行动的指导意见》，提出有序实施城市更新行动，完善存量用地政策。一是实行城市更新存量用地用途转换期政策，既有建筑在符合规划且不改变用地主体的条件下，用于发展新产业、新业

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态，享受按原用途、原权利类型使用土地的5 年过渡期政策，过渡期满及涉及转让需办理用地手续的，按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。二是对改造项目中已批未用边角地、夹心地、插花地等零星土地，可与周边用地整合实施。三是支持各地探索更为灵活的“主导功能、混合用地、大类为主、负面清单”存量用地利用方式和支持政策。（来源：河北省政府官网 9 月 3 日）3．吉林省多措并举推进土地节约集约高效利用。吉林省自然资源厅 9 月 15 日印发《关于强化自然资源要素保障促进经济高质量发展若干措施》，提出多举措促进土地节约集约高效利用。一是已取得建设用地使用权的工业用地，经依法审批提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。二是支持不同产业用地类型合理转换，推动存量工业用地复合改造，推进工业用地提质增效。三是支持盘活存量土地建设保障性租赁住房，对闲置和低效利用的非居住存量房屋，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房；期间不变更土地使用性质，不补缴土地价款。（来源：吉林省自然资源厅官网 9 月 20 日）

4．浙江省推动存量土地盘活利用做好自然资源要素保障。浙江省自然资源厅 9 月 5 日印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，推动存量土地盘活利用，提出：深

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化低效用地再开发，进一步推进低效用地再开发试点工作，着力开展低效工业用地整治，支持低效工业企业以自主改造、政企合作、企企合作等方式，实行“退二优二”“退低进高”。（来源：浙江省自然资源厅官网9 月6 日）5．河南省完善用地政策扎实有序实施城市更新。河南省人民政府办公厅 9 月 14 日印发《关于实施城市更新行动的指导意见》，提出完善用地政策，扎实有序实施城市更新。以鼓励土地用途兼容、建筑功能混合为导向，完善土地用途变更、整合、置换等政策。完善城市更新土地登记、地价计缴、出让金补缴、土地增值收益分配等制度。鼓励国有土地使用权人自行或以转让、入股、联营等方式进行城市更新改造。城市更新项目周边的边角地、夹心地、插花地等不具备独立开发条件的零星土地，可以纳入城市更新项目进行整体利用，重点用于完善区域公共服务设施，符合相关条件的可以划拨或协议出让的方式办理用地手续。（来源：河南省政府官网 9 月 22 日）

二、省内政策动态6．广东省加快推进城中村改造及扩大保障性租赁住房供给。广东省人民政府办公厅8 月14 日印发《广东省扩大内需战略实施方案》，提出加快推进广州、深圳、佛山、东

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莞市位于中心城区及位于重要功能平台、重点发展区域的城中村实施改造，探索城中村改造与扩大保障性租赁住房供给相结合的模式，拓宽保障性租赁住房筹集渠道。扩大保障性租赁住房供给，鼓励机关事业单位、国有企事业等单位对现有符合安全要求物业改造为租赁住房，简化利用存量土地和房屋改建保障性租赁住房调整规划手续。（来源：广东省政府官网 9 月 8 日）

7．广东省建立集约高效建设用地利用机制助力县城发展。中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅近日印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的若干措施》，提出建立集约高效的建设用地利用机制，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量。按照国家统一部署，规范建设用地二级市场，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。（来源：广东省政府官网9 月13 日）8．广东省大力盘活存量建设用地助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”。广东省自然资源厅8 月29 日印发《关于加强自然资源要素保障 助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》，提出：一是大力盘活存量建设用地。鼓励开发利用地下空间，用存量换增量、用地下换地上、用资金技术换空间；鼓励通过依法协商收回、协议置换等措施，推动城镇低效用地腾退出清；鼓励通过依法改善供应条件、规划调整等方式分类施策消化利用批而未供土地，依法依规

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采取无偿收回、协议收回、置换等方式分类处置闲置土地。二是鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置农房。鼓励依法办理不动产登记的宅基地及地上房屋通过自营、出租、入股、合作等多种方式，发展农家乐、民宿、乡村旅游、农产品初加工、电子商务等农村产业；支持我省深化宅基地改革试点地区探索开展农民住房财产权（宅基地使用权）抵押贷款业务。三是鼓励探索土地储备新模式。对土地储备新模式实施前开展的“三旧”改造项目，各地市根据当地实际明确新旧政策衔接规则。在符合公共利益前提下，支持在城镇开发边界内旧村庄改造中依法对集体土地进行征收。四是探索实施“房券”“绿券”制度。支持各地探索实施“房券”制度，将被征收房屋等物业按货币补偿金额量化，形成凭证核发给被征收人，用以冲抵重新购置物业的费用，并可给予一定政策性奖励。支持各地探索实施“绿券”制度，对现状建设用地不适宜复垦为连片农用地，但复绿后符合城市绿地发展或具有一定生态价值，验收后按照一定比例兑换新增建设用地计划指标的奖励凭证。（来源：广东省自然资源厅官网9 月1日）9．广州市召开城中村改造工作推进会。9 月1 日，广州市召开城中村改造工作推进会暨广州安居集团成立大会，对全市城中村改造工作进行再动员再部署再落实。会议强调，广州要充分发挥示范引领作用，积极探索“依法征收、净地出让”模式，统筹推进城中村改造与保障性住房建设，提高

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土地资源高效综合利用水平。坚持稳中求进、分类施策，高质量编制城中村改造专项规划，按照拆除新建、整治提升、拆整结合的方式，加快打造一批社会认同、群众认可的样板项目。（来源：广州市政府官网9 月2 日）10．深圳市拟统一规范全市旧住宅区拆除重建类城市更新工作。深圳市规划和自然资源局9 月21 日印发《关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见（征求意见稿）》公开征求意见，拟全面统一和规范全市旧住宅区城市更新工作要求，一是引入前期服务机构。前期服务机构由街道办事处依法公开选定，主要协助街道办事处做好更新意愿征集、更新单元计划和规划申报、实施方案编制等工作。二是优先落实公共住房建设。更新单元除落实法定图则要求及教育设施等必要的公共利益用地外原则上不再无偿移交其他类型用地，确保扣除搬迁安置住房后剩余的住宅建筑面积，原则上不少于 50%作为保障性住房面积。三是统一搬迁补偿标准和支付时间。参考全市棚户区改造搬迁补偿标准，制定全市统一的旧住宅区拆除重建类城市更新搬迁补偿标准。其中旧住宅区产权置换比例为套内建筑面积1∶1或不超过建筑面积 1：1.2。明确搬迁补偿协议完成全部签订后，方可向物业权利人支付过渡期安置补偿费。四是公开选择市场主体。实施主体优先采取“定居住总建筑面积和回迁住房面积、竞保障性住房面积”等公开招标方式确定。通过公开

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招标方式无法确定实施主体的项目（流标或无人应标），由区政府直接指定前期服务机构作为项目市场主体。（来源：深圳市城市更新和土地整备局官网9 月21 日）11．珠海市计划三年推动实施全面改造项目64 个。珠海市自然资源局 8 月 30 日印发《珠海市城市更新（全面改造）2023-2025 年中长期计划》，提出：2023-2025 年，全市推动实施全面改造项目 64 个，其中城中村改造项目21个、旧厂房改造项目 28 个、旧城镇改造项目15 个，总用地面积757.22 公顷。通过城市更新落实基础教育设施不少于38万平方米，保障性住房或人才房不少于23 万平方米，违法建筑存量减少不少于 18 万平方米，固定资产投资总额450亿元。以上计划由各区政府（管委会）负责组织实施。（来源：珠海市自然资源局官网 9 月 1 日）三、湾区项目动态8 月 28 日至 9 月 30 日，大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态295 个，涉及项目动态面积2680.1 公顷。其中，广州、深圳发布的项目动态数量较多，广州发布 74 个项目动态，深圳发布95 个项目动态，珠海、惠州、江门发布的项目动态较少。

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图 1 大湾区九市项目动态数量和面积备注：

1.项目动态数据均为项目新增及取得新进展的次数，非项目数量。项目动态信息来源于各政府与各职能部门官方平台公开的公示、公告、通知及新闻报道，部分非公开信息不在统计范围内。

2.统计时间段为 8 月 28 日至 9 月 30 日（按周统计），数据来源于《广东省三旧改造行业周报第 166-170 期》。

3.为避免重复，以下统计图表注释与上述标准一致。

第11图2大湾区九

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九市项目动态数量（个）

第12图3大湾区九市

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项目动态用地面积（公顷）

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四、经验借鉴本期介绍台湾城市更新的法律体系与治理结构。1.法律体系

第一次层次是宪法。我国台湾地区的都市更新制度是在一套完善的法律法规体系下建立起来的。台湾现行使用《中华民国宪法》，该宪法保障居民的财产权以及居住自由，但其在基本国策里也规定政府要对适度住房积极作为。第二层次是法律。《区域计划法》《都市计划法》《都市更新条例》对都市更新方式和程序进行规定，其中涉及公权力行使的部分也必须符合《行政程序法》和《建筑法》的相关规定。此外，台湾政府还出台都市更新条例相关的行政命令，对具体项目进行详细说明。第三层次是针对都市更新的地方立法，即地方自治条例。由于北部、南部的地理环境、居民生活习惯、党派执政风格等因素存在差异，各地出台了不同的都市更新自治条例，如《台北市都市更新自治条例》《高雄市都市更新自治条例》《都市计划法台中市施行自治条例》《台中市畸零地使用自治条例》等。

第四层次是判例和“大法官解释”构成的司法实务见解。判例在大陆法系的效力来自审级制度的现实压力，“大法官解释”制度来自于宪法的规定以及司法院数十年的发展。

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1993 年颁布实施的《司法院大法官审理案件法》明确提出“合议审理制”，即司法院大法官以会议方式，合议审理司法院解释宪法与统一解释法律及行政命令的案件。2.治理结构

《都市更新条例》明确都市更新的主管机关“在中央为内政部，在地方为直辖市、县市政府”。尽管台湾地区面积并不大，但在行政组织设置上有清晰的层级主管机关。最高层是“内政部”，其中专职负责都市更新事务的机构是“内政部营建署”，负责制定都市计划。内政部营建署在各地方政府设置都市发展局，都市发展局下设都市更新处，如台北市都市发展局、台北市都市更新处。内政部营建署主导都市更新，地政司也要配合进行都市更新相应的工作，如地籍登记、移转，土地产权调查、估价，市地重划选址、审议等。

（来源：广东省三旧改造协会《广东省“三旧”改造实践总结与比较分析》）

五、行业呼声9 月份，为贯彻落实国务院在超大特大城市积极稳步推进城中村改造以及自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的有关要求，深入研讨湾区城中村改造面临的困难以

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及相关建议，省三旧改造协会组织召开“《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》专家座谈交流会”以及“超大特大城市城中村改造立法工作座谈交流会”，邀请主管部门有关领导，以及多家房企、咨询研究机构、律师代表等进行座谈交流。与会代表提出以下建议：1.以解决共性难题为导向，不断完善政策供给。当前各地城中村改造面临的共性难题，包括“净地”供应标准不明确、项目成本收益难平衡、弃产安置面积的处置程序不清晰、产权注销登记难、留守户问题缺乏有效解决路径等，建议以解决共性难题为导向，制定标准规范，细化政策支撑，完善工作程序，包括：明确“净地”供应标准，指导各地制定完善前期土地整备成本核算标准和统一合理的拆迁补偿标准，细化明确弃产安置面积的处置程序，创新简化产权注销登记的工作程序，依法制定政府强制征收的工作程序等。2.科学编制城中村改造规划计划，因地制宜有序推进。当前部分地市城中村改造工作推进无序，导致市场秩序混乱，影响经济健康平稳运行。建议科学编制城中村改造规划计划，滚动制定年度计划，因地制宜、分区分类合理制定城中村改造拆除重建、整治提升、拆整结合三类改造项目清单。3.发挥政府主导作用，调动市场参与积极性。当前城中村改造需要界定政府和市场的边界，发挥政府和市场的协同作用，稳定市场预期。建议：一方面，城市政府履行好主体

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责任。政府做好前期规划统筹、中期规范市场、后期保障拆迁。特别是在拆迁阶段，政府应强势介入，以公权力妥善处理留守户问题，确保拆迁工作的顺利推进。另一方面，积极引入市场主体参与改造。引入前期服务商提供项目前期服务。探索带方案招商出让方式。鼓励企业以作价入股或合作开发方式参与留用地开发。探索资源资产组合供应，平衡项目成本收益。