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中地Today-2019年第四期期刊—翻页版预览

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中地Today-2019年第四期期刊

2019 No.4 季刊 总第二十二期 中地集团主办

国土空间开发保护评估要点及注意事项
乡村振兴背景下农村土地制度改革相关研究
高质量发展背景下存量建设用地再开发制度改革应用研究

2019 No.4 季刊 总第二十二期 中地集团主办 刊/首/语

主办单位 与国同梦
中地集团
顾问 中 华 文 明 泱 泱 五 千 年,五 星 红 旗 灼 灼 七 十 载 。2 0 1 9
钟玉燕 年,是中国成立七十周年,每个人都噙着热泪,庆贺这一
主编 刻的荣光 。这盛世,终于如先辈所愿,它散发着熠熠光
彭其桃 芒,照耀着十四亿中华儿女寻梦的路。
责任编辑
李丽斯 沉睡五千年的巨龙,从梦中苏醒,腾飞的瞬间,这片
美编 红 色 沃 土 就 已 历 经 翻 天 覆 地 的 变 化 。国 人,亲 历 着 红 旗
潘智敏 下 的 伟 大 奇 迹 ;世 界,见 证 了 东 方 大 国 的 崛 起 。从“ 两 弹
编委会 一星”、杂交水稻到天眼望远镜等振奋人心的科技;从青
罗少峰 钟玉燕 谢建春 刘训东 藏 铁 路 、三 峡 工 程 、港 珠 澳 大 桥 到 大 兴 机 场 等 捷 报 频 传
陈海素 庄国华 田光明 伍耀强 的 工 程 建 设 � � 管 中 可 窥 豹,点 点 星 芒 绽 放,足 以 追 见
彭其桃 陈 凯 孙 辉 叶进龙 中国的巍然。
向栋良 李丽斯
地址 国 强 则 家 兴,则 企 业 兴 。中 地 集 团,阔 步 向 前 十 五
广州市海珠区广州大道南1601-1603号 载,离不开国家的照拂。我们逐潮头而立,始终秉承以勇
广州创投小镇69(2)中地大厦 为 人 先 、争 创 一 流 的 进 取 精 神,争 做 行 业 专 业 化 的 领 导
电话 / 传真 者、行业技术的领先者、行业创新的领跑者。
020-82407188
官网 著名学者崔卫平曾说:“你所站立的地方,就是你的
https://www.zdpg.com.cn/ 中国,你怎样,中国便怎样 。”中地集团深知,未来中国
版权声明 的分量与质量,有一部分肩负在企业身上。于是,我们怀
1、本刊所载观点、数据系中地集团出品, 揣 着 中 华 复 兴 梦,承 担 起 回 馈 社 会 的 责 任,助 力 于 爱 心
如需转载,请与我们联系; 事业,用担当诠释使命。
2、本刊所在观点、数据仅供参考使用,不
代表政府官方意见; 凡 是 过 往,皆 为 序 章,未 来,我 们 将 秉 持 初 心,不 惧
3、如对本刊所涉内容有任何意见或建 远方!
议,欢迎探讨交流。

C目录ONTENTS CONTENTS01
03
行业动态
20
▪空间规划 24
▪乡村振兴
▪城市更新
▪资源评估
▪空间大数据

中地研究

▪广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见
▪国土空间开发保护评估要点及注意事项
▪2019年中国土地经济学年会暨新中国70年与中国土地制度改革研讨会
▪乡村振兴背景下农村土地制度改革相关研究
▪高质量发展背景下存量建设用地再开发制度改革应用研究
▪新《土地管理法》背景下征地区片综合地价制定的思考

人物专访

▪向栋良,一步一脚印的规划人

中地风采

▪中地集团参加粤土协举办的《我和我的祖国》歌咏比赛总决赛
▪2019年度中地集团趣味运动会之羽毛球混双比赛
▪2019年中地集团趣味运动会之跳绳比赛
▪“快乐运动,别样美丽”,广东中地公司评估部2019年趣味运动会完美收官
▪中地跑团2019年第二期活动之“从化溪头村环湖线徒步”

01 PAGE 行业动态

行业动态

探寻行业脉搏,梳理最新动态,中地集团多维度为您呈现行业发展态势。

一、空间规划 二、乡村振兴

1、广东省人民政府印发通知加快推进全省国土空间规划 1、农业农村部一个月内连续出台两个宅基地文件
工作 9月20日,中央农村工作领导小组办公室、农业农村

2019年10月17日,广东省人民政府发布了《广东省人 部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。《通知》
民政府关于加快推进全省国土空间规划工作的通知》(以 在切实履行部门职责、依法落实基层政府属地责任、严格
下简称《通知》),《通知》对省级国土空间总体规划、市县国 落实“一户一宅”规定、鼓励节约集约利用宅基地、鼓励盘
土空间总体规划、乡镇国土空间规划的编制任务、审批程 活利用闲置宅基地和闲置住宅、依法保护农民合法权益、
序、时间安排等作出了明确的说明。《通知》要求深入贯彻 做好宅基地基础工作等七方面提出了具体要求。
习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神,落实
省委“1+1+9”工作部署,加快建立国土空间规划体系并监 10月15日,农业农村部发布《农业农村部关于积极稳
督实施,全面提升国土空间治理和管制能力,为广东省实 妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通
现高质量发展和高品质生活、建设美丽广东提供有力保 知》。《通知》明确,重点工作主要有以下五方面:一是因地
障。 制宜选择盘活利用模式;二是支持培育盘活利用主体;三
是鼓励创新盘活利用机制;四是稳妥推进盘活利用示范;
2、中共中央办公厅 国务院办公厅 印发《关于在国土空间 五是依法规范盘活利用行为。
规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》
2、《中国农村社区治理蓝皮书(2019)》发布
2019年11月1日,中共中央办公厅、国务院办公厅印 11月2日,《中国农村社区治理蓝皮书(2019)》发布。
发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的
指导意见》(以下简称《意见》),并发出通知,要求各地区各 《蓝皮书》显示,我国农村社区治理的组织架构趋于完善、
部门结合实际认真贯彻落实。 村民自治获得持续和良性发展、农村社区服务的内容和领
域不断扩展、社区文化建设得到普遍重视和加强、社会协
《意见》强调,要以习近平新时代中国特色社会主义 同助力社区治理和服务更加提升。
思想为指导,全面贯彻党的十九大精神,深入贯彻习近平
生态文明思想,按照党中央、国务院决策部署,落实最严格 《蓝皮书》全面介绍了2018年中国农村社区治理的整
的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度,将 体概况和主要领域的治理状况,并对治理的最新进展进行
三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇 了深入分析,同时也试图通过有代表性的经验总结生动展
化不可逾越的红线,夯实中华民族永续发展基础。 示2018年中国农村社区治理的实践图景。

《蓝皮书》指出,中国农村社区治理呈现出顶层设计

行业动态 PAGE 02

不断推进、公共服务更加凸显、社区协商发展迅速、治理手 方的土地供应也在减少。
段更加多样、法治建设长足进步的良好发展趋势。
2、前三季度房地产开发投资同比增10.5%
《蓝皮书》同时指出,中国农村社区治理还存在着发 国家统计局18日发布今年前三季度房地产开发投资
展水平地域差异较大、社区服务需要进一步拓展等短板,
需要在实践中不断克服和改进。 完成情况:1—9月份,全国房地产开发投资98008亿元,同
比增长10.5%,增速与1—8月份持平 。其中,住宅投资
三、城市更新 72146亿元,增长14.9%,增速持平。诸葛找房副总裁苑承
建表示,房地产市场整体平稳。预计4季度,开发企业会采
1、《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》再次向社 取更加积极主动的以价换量策略,房地产销售将保持平
会公开征求意见 稳,全年销售数据将与去年持平或小幅下降;融资环境收
紧进一步影响开发企业的投资预期及投资能力,新开工面
2019年9月25日,广东省自然资源厅发布《广东省旧 积或进一步下降,开发投资增速在当前水平略有下降。
城镇旧厂房旧村庄改造管理办法(二次征求意见稿)》,再
次向社会公开征求意见。首次明确“三旧”改造规划管理体 五、空间大数据
系构成,对其编制、审批、实施、修改做出细化规定;实行
“分类打包,统一审批”机制,创新用地报批制度;重点聚焦 1、10月26日《中华人民共和国密码法》表决通过
改造主体成本利益,明确规定地价计收规则、改造成本与 10月26日,十三届全国人大常委会第十四次会议表
补偿安置成本的核算要素;从动态监管、退出机制、信息公
开、司法保障各方面予以规定,强化项目全流程监管工作。 决通过《中华人民共和国密码法》。该法将于2020年1月1
日起施行。
2、《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市地价测算规则
的通知》正式出台,统一全市地价标准 该法是我国密码领域的第一部法律,是党的十九大
以来出台的维护国家安全的又一部重要法律。
2019年10月17日,深圳市人民政府印发《深圳市地价
测算规则》(深府办规〔2019〕9号),首次统一地价管理体 此次密码法立法,既注意总结我国密码管理中形成
系,由“基础地价+评估地价”并行双轨制转向标定地价单 的一系列好传统、好经验、好做法,又适应新情况、新问题、
轨制,将城市更新、棚户区改造、土地整备等项目地价测算 新挑战,改革重塑了现行相关管理制度,体现了继承发展、
规则纳入体系内,强化地价管理统一性与规范性,成为全 守正创新精神。
国率先全面应用标定地价的城市。同时在地价评估、应用、
管理等方面进行了一系列创新,通过充分发挥地价的杠杆 密码法明确了密码分类管理原则,注重把握职能转
调节作用,促进土地资源的供给侧改革。 变和“放管服”改革要求与保障国家安全的平衡,同时,注
意处理好与网络安全法、保守国家秘密法等法律的衔接,
四、资源评估 具有很强的指导性、针对性和可操作性。

1、10月土地市场量价齐跌 2、2019年全国政务大数据公共服务研讨交流会在湘西土
近日,根据社会机构的统计分析,10月土地市场延续 家族苗族自治州召开

9月低迷走势,但重点城市流拍数量比9月份有所减少。10 2019年10月17日,深圳市人民政府印发《深圳市地价
月全国主要受监测城市的土地市场成交量再度下跌,成交 测算规则》(深府办规〔2019〕9号),首次统一地价管理体
价格也随着高能级城市的成交减少再度回落。从市场热度 系,由“基础地价+评估地价”并行双轨制转向标定地价单
来看,10月土地成交平均溢价率为7.9%,和上月大致持 轨制,将城市更新、棚户区改造、土地整备等项目地价测算
平,同比降幅进一步收窄。从整体趋势来看,未来土地市场 规则纳入体系内,强化地价管理统一性与规范性,成为全
还是趋于下滑的状态,虽然流拍数量有所减少,但是各地 国率先全面应用标定地价的城市。同时在地价评估、应用、
管理等方面进行了一系列创新,通过充分发挥地价的杠杆
调节作用,促进土地资源的供给侧改革。

03 PAGE 中地研究

广东省人民政府关于深化改革
加快推动“三旧”改造
促进高质量发展的指导意见

刘丹

2019年8月28日,广东省人民政府印发《关于深 创新二:创新审查报批机制
化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导
意见》(粤府〔2019〕71号)(以下简称《指导意见》),通 1、优化标图建库审查要求
过创新规划管理、简政放权、减费让利、政府补位、信 二调或最新的土地利用现状为非建设用地,落实建设用
息公开等政策措施,降低改造成本,提高改造效率,增 地规模后可纳入标图建库范围。
强社会资本参与改造的积极性,加快推动“三旧”改造 相邻多宗地整体入库,可整体核算上盖物占地比例,但
取得突破性进展。 不得包含已认定的闲置土地。
上盖物占地比例不足30%,但符合相关规划条件或行业
聚焦当前“三旧”改造四大问题 用地标准下限,或改造后用于公益性项目的,可纳入标
图建库范围。
① 入库门槛高
② 规划调整难 2、推行区域评估制度
③ 土地拆迁难 对已完成区域评估的连片改造村级工业园、“工改工”等
④ 税费负担重 项目,符合相关条件的,不再要求单个改造项目进行相
关评估。
《指导意见》提出九大改革措施
3、简化微改造项目行政审批手续
两创新 三支持 四强化 允许微改造项目以简化方式办理规划、用地、建设、消
防、商事登记等审批手续。
创新一:创新规划管理制度
支持一:支持整体连片改造
1、“三旧”改造单元规划可作为项目实施依据
涉及控规未覆盖的区域,改造单元规划参照控规审批程 1、支持旧城镇、旧村庄整体改造
序批准后,作为控规实施。 拆除重建类旧城镇、旧村庄改造项目以成本和收益基本
涉及控规调整的,改造单元规划参照控规修改程序批准 平衡为原则确定容积率;可通过政府补助、异地安置、容
后,覆盖原控规。 积率补偿等方式统筹平衡。
旧村庄改造可整合本村权属范围内符合土地利用总体
2、优化建设用地规模调节机制 规划和城乡规划的其他用地一并实施改造,但只能用于
对因不符合土地利用总体规划而无法纳入标图建库范 复建安置或公益设施建设。
围的,允许其按规定修改土地利用总体规划,落实建设
用地规模后纳入标图建库范围。

中地研究 PAGE 04

2、支持集体和国有建设用地混合改造 支持三:支持优化利益分配

允许位置相邻的集体和国有建设用地打包出让、统一规 1、土地增值税补助
划、混合改造,提高项目自平衡能力。 自2019年度起,各地级以上市“三旧”改造项目所产生
的土地增值税收入(全口径)较上一年度增长超过8%的
集体建设用地 国有建设用地 部分,由省按30%的比例核定补助该市。
打包出让
2、加大奖补力度
统一规划、统一改造 要求各地落实资金保障,统筹运用“三旧”改造土地出
让、税收等资金,对村级工业园改造、“工改工”项目和公
3、支持土地置换后连片改造 益性改造项目实施奖补。
允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用
地进行空间位置互换。允许将拆除重建类“三旧”改造项 3、降低税收负担
目用地复垦产生的建设用地规模和指标用于本项目或 对经政府确认由市场主体承担拆迁工作的单一主体归
转让给本市其他“三旧”改造项目使用。 宗改造项目,定性为政府征收(收回)房产、土地并出让
的行为,可享受同等税收待遇。
标图建库范围内 复垦产生的建设用地
建设用地 规模和指标 强化一:强化倒逼促改措施

本项目或其他项目 1、提高低效用地项目运营成本
范围内农用地 对项目用地效率进行分等定级,实行差别化的用能、用
电、用水、排污权等资源要素配置政策,倒逼低效用地主
支持二:支持降低用地成本 体实施改造或退还土地。

1、采取多种地价计收方式 强化二:强化行政司法保障

以单宗或区片土地市场评估价为基础,综合考虑拆迁安 1、实行政府裁决和司法裁判
置费用、移交公益性用地及物业等因素确定政府应收地 “三旧”改造项目,多数原权利主体同意改造,少数原权
价款。 利主体不同意改造的,按照《中华人民共和国土地管理
法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
允许以建筑物分成或收取公益用地等方式替代收缴土 相关规定处理。
地价款。 法律法规没有规定的,可积极探索政府裁决。拆除重建
类项目,符合以下情形的,原权利主体可向政府申请裁
缴纳的地价款 前期投入成本 公益贡献 决搬迁补偿安置协议的合理性,并要求限期搬迁。

2、创新创业载体享受差别化地价 ① 土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的
占份额不少于2/3的按份共有人已签订搬迁补偿安置协
对国家鼓励发展的创新创业载体按科教用地或工业用 议。
地用途供地,并综合考虑分割转让比例、转让限制条件 ② 建筑物区分所有权的
等实行差别化地价。 专有部分占建筑物总面积不少于2/3且占总人数不少于
2/3的权利主体已签订搬迁补偿安置协议。

③ 拆除范围内用地包含多个地块的
符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围
用地面积的80%。

05 PAGE 中地研究

④ 旧村庄改造用地

农村集体经济组织以及不少于2/3的村民或户代表已签
订搬迁补偿安置协议。

强化三:强化项目实施监管 刘丹,武汉大学政治经济学硕士,现任于城市更新部,
主要研究方向为城市更新政策、片区策划、改造方案编制
1、实行项目协议监管、信息公开,发挥政府补位作用 等。
实行项目协议监管,加强企业信用管理,督促改造主体
履行改造义务。

发挥政府补位作用,市场主导的拆除重建类项目,符合
条件的可转为政府主导项目。

实行信息全流程公开,促进“三旧”改造工作规范实施。

强化四:强化协同推进合力

1、强化市县政府主体责任、协同推进合力
强化地方政府的主体责任,建立完善 “三旧”改造工作
协调机制。

明确各相关部门职责,合力推进“三旧”改造工作。

中地研究 PAGE 06

国土空间开发保护评估要点
及注意事项

孙辉

今年7月,自然资源部印发了《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》(自然资办发〔2019〕38
号)(下简称“《通知》”)。

《通知》指出国土空间开发保护现状评估是编制国土空间规划和有效实施监督的重要前提,要求各地应以指标体系
为核心,结合基础调查、专题研究、实地踏勘、社会调查等方法,切实摸清现状,在底线管控、空间结构和效率、品质宜居等
方面,找准问题,提出对策。各地应于2019年11月底前完成本年度现状评估工作,此后每年9月底前完成当年度更新评估,
评估结果逐级汇入国家级系统。本文结合我公司已开展的广东及全国其他地区现状评估实践经验,深刻理解评估工作的
定位与意义,总结该项工作要点及注意事项,供各地相关工作参考。

一、工作定位与意义

根据各地实践及业界人士的相关分析解读,在《通知》出台之前,多用“现行空间性规划实施评估”、“多规实施评估”、“两规
实施评估”、“双评估”等字眼,《通知》出台后,极少再提及以上说法,均采用国土空间开发保护现状评估。因此可见,国土空
间开发保护现状评估,在普遍认识上,其本质可以等同于现行各类规划的实施评估。
要认清现状评估的定位,应从国土空间规划工作内容体系的位次关系进行分析。现状评估作为整项工作的基础部分,与底
图建设、专题研究、规划编制、系统建设均具有密切联系,是关键一环。

目标反推 深 问
数据支撑 化 题
评 初
估 筛

础 策略验证

设 问题导向





07 PAGE 中地研究

二、五项项目 工作要点 广州 三、三项大目 注意事项

1、指标体系的科学构建 1、要注意与底图建设工作充分联动衔接

指标体系的构建是现状评估工作的核心,应把握简明本 按照《通知》要求,“一张底图”也是国土空间规划的基础
地化、全面保护和发展、数据准确可获取三大原则。其 工作,底图成果需纳入到国土空间基础信息平台,这是
中,简明本地化应在完成基本指标的基础上,结合本地 硬性任务要求。同时,底图建设可以为现状评估提供系
实际,增加能够体现地域特色的指标,如一些定位为生 统全面的数据支撑,现状评估又可以促进底图建设的进
态保育功能的地区,指标可以增加本地特有的生态保护 一步深化明确,因此,两项工作应注重相互的联动衔接,
地相关指标,这也为后续生态保护转移支付做铺垫,反 合二为一同步推进,提高工作效率。
之亦是;全面保护发展是指指标体系要覆盖安全、创新、
协调、绿色、开发、共享六大方面,切实落实新发展理念; 2、要注重部门横纵向联动构建指标体系
由于本次评估结果将对国土空间规划编制、未来实施监
督提供重要支撑,要确保选取的指标能够获取准确的数 现状评估的指标,会涉及到多个部门职能范畴,一旦选
据信息,实现精准规划和监管。 定上报后,将对相关部门工作形成考核抓手,因此指标
体系的构建应注重各横向相关部门的集体决策,充分征
2、基础资料的多途径收集 求意见,确保选取的指标具有数据资料支撑、更符合各
部门工作实际等。另外,要注重自然资源上下级部门间
基础资料决定了指标体系的可行性、准确性,因此资料 的纵向联动,如县级评估指标体系要与市级评估指标体
收集应本着全面、详实的原则,进行收集,要与相关职能 系做好衔接,符合上级部门汇总的要求等。
部门充分确认指标数值准确性,同时根据数据收集结果
反向进一步完善调整指标体系。部分指标缺乏现成的数 3、要准确划定评估的城区范围
据资料,还需通过外业调查进行补充,需相应的乡镇(街
道)及有关部门提供支持,提高工作效率。 按照《通知》要求,对于城区范围的界定,与惯常规划编
制中对于中心城区的认识不同,此次现状评估中的城区
3、目标方向的确立 范围是指市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际
建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。可见,
现状评估工作,本质与现行各类规划综合实施评估相 此次评估需结合开发建设现状以及城镇化村改居的相
同,需将指标的现状值与相关目标方向进行对比分析。 关情况,予以综合确定。
因此,各项指标的目标方向应提前明确,具体可以通过
查询相关规划、行业标准规范等,确定具体的量化目标,
同时各项指标正负相关性(数值是越大越好,还是越小
越好)也要同步明确。

4、评估指标的多角度分析 孙辉,浙江大学硕士,中地善成空间规划设计研究院
总工程师,长期从事国土空间规划和乡村规划编制研究、农
由于指标特性或数据支撑差异等因素,各项指标的分析 村土地制度改革政策研究、存量用地盘活开发机制研究等
角度不同,总结下来可以分为:与目标值或标准值的差 工作,负责和参与广东南海、江西余江、宁夏平罗等多项国
异对比分析;与周边同类型地区的横向比较分析;近年 家级改革试点政策研究咨询,负责和参与完成广州市、天津
来指标的动态趋势变化分析;空间布局变化分析等。 市、东莞市、云浮市、福州市、杭州市、宁波市等多地土地利
用总体规划、低效用地再开发专项规划、村庄规划等编制研
5、评估成果的制作 究工作,具备扎实的理论基础和基层实践经验。

由于目前评估工作具体成果标准要求尚未明确,各地在
工作开展过程中应做好与未来新标准的储备衔接,提前
做好相对全面的成果设计。如表格和图件尽量全面涵盖
所构建的指标;数据库尽量与现行各类行业标准进行衔
接,确保数据分析技术格式路径畅通。

中地研究 PAGE 08

2019年中国土地经济学年会
暨新中国70年
与中国土地制度改革研讨会

陈凯 叶进龙 宁婷

一、中地研究院协办的2019年中国土地经济 其成因、理论圈层及其机制改革三个层面,探讨了城乡统
学年会暨新中国70年与中国土地制度改革 一市场体系的改革实践及形成障碍,提出了促进城乡统一
研讨会圆满落幕 市场体系的“三同地”、“三同权”、“三同价”、“三同责”的实
现机制。
2019年9月22日,由中国土地学会土地经济分
会、华南理工大学公共管理学院联合主办,中地研究 中国地质大学王占岐教授以“农村宅基地三权分置”
院等单位共同协办的“2019年中国土地经济学年会暨 为主题,从农村土地制度改革实施背景及进展、宅基地制
新中国70年与中国土地制度改革研讨会”在华南理工 度改革及“三权分置”制度分析、宅基地“三权分置”试点案
大学顺利召开。 例以及对宅基地“三权分置”的思考等四个层面探讨了农
村宅基地改革的制度变革与实践创新。
本次研讨会围绕建国70年来土地改革的历程和经
验,研究探索新时代土地制度改革完善的策略和路径。研 浙江大学谭荣教授以“激励结构与还权赋能:征地制
讨会由开幕式、大会主旨发言、分会场论坛、闭幕式四项议 度改革中农民土地产权的演变”为主题,通过建立激励结
程构成,分会场分别围绕农村土地承包经营权制度改革、 构、制度环境与政策工具的三层次理论分析框架,对征地
农村宅基地制度改革探索、城乡土地流转与市场化改革、 制度改革与留用地政策变革、留用地政策演化的地方案例
乡村振兴与农村土地制度改革、城市更新与土地制度创 及对比分析,用新的分析框架解释征地制度改革问题。
新、土地收益分配制度与政策创新、自然资源资产管理制
度改革等专题进行学术交流。会议汇集来自科研院所、高 华南理工大学李明月教授以“土地管理绩效评价”为
校的专家学者,政府部门及企业代表,盛况空前。 主题,从土地管理绩效评价问题的提出、相关文献综述、土
地管理客观绩效评价指标体系构建、实证研究、研究结论
研讨会开幕式由华南理工大学公共管理学院院长王 与探讨几个方面对土地管理客观绩效评价问题进行了报
郅强主持,由华南理工大学副校长李正、广东省土地学会 告交流。
侯学平秘书长、广东省土地开发整治中心宁晓锋主任、中
国土地学会副理事长兼土地经济分会主任黄贤金教授分 主旨报告分别由中国科学院地理科学与资源研究所
别致辞。华南农业大学罗必良教授、南京大学黄贤金教授、 李秀彬研究员和首都经济贸易大学王德起教授主持。
中国地质大学(武汉)王占岐教授、浙江大学谭荣教授、华
南理工大学李明月教授分别做主旨报告。 中地研究院作为聚焦国土空间政策改革、城市更新
政策及实务、乡村振兴战略实施研究等研究领域的民间智
华南农业大学罗必良教授以“重新认识家庭经营的 库机构,积极协办此次会议,并分别在农村土地承包经营
合理性”为主题,从建国以来农业经营形式的演变历程出 权制度改革、城市更新与土地制度创新、土地收益分配制
发,探讨农业家庭经营形式的合理性及农业经营未来发展 度与政策创新三个分论坛相应作了《村级工业园升级改造
方向。 的困境分析与策略研究—以佛山市顺德区为例》、《存量时
代下的集体土地整备实施路径研究—以佛山市南海区为
南京大学黄贤金教授以“论构建城乡统一的建设用 例》、《农村土地制度的路径选择—基于我国东部 N 区的分
地市场体系”为主题,从理念同权到制度同权、实践障碍及 析与思考》专题发言,分享土地制度改革的研究成果。

09 PAGE 中地研究

二、中地研究院总工程师陈凯参加2019年中 海区有76%的农民集体和73%的企业支持政府开展集体
国土地经济学年会并作“集体土地整备实施 土地整备工作。
路径研究”专题报告
3、集体土地整备的定义
2019年9月22日,2019年中国土地经济学年会暨
新中国70年与中国土地制度改革研讨会在华南理工 根据《佛山市南海区农村集体经营性建设用地整备
大学顺利召开。中地研究院总工程师陈凯参加会议, 管理试行办法》,农村集体经营性建设用地整备是指依据
并作《存量时代下的集体土地整备实施路径研究⸺ 土地利用总体规划和城乡规划,区、镇两级集体土地整备
以佛山市南海区为例》专题报告。 中心通过托管方式,对存量农村集体经营性建设用地进行
整合和土地前期整理开发,统一招商、统一入市的行为。
1、集体土地整备背景
佛山市南海区地处粤港澳大湾区腹地,毗连广州,邻 集体土地整备 托管使用权 使用权
中心 保留所有权 所有权
近香港、澳门,为岭南文化发源地。全区辖桂城、里水、大
沥、狮山、丹灶、西樵、九江7个镇街,集体经济组织2300余 收益
个。常住人口271万人,其中户籍人口140.67万人。土地面
积1073.82平方公里,连续5年位居全国中小城市百强区第 集体经济组织
二名。
集体土地整备的托管模式
陈凯总工程师认为,以佛山市南海区为代表的珠江
三角洲地区,集体建设用地流转历史悠久、数量大、空间分 4、集体土地整备制度的运作流程
布广,普遍存在量大成片、国集交错,村村点火、全域分布,
空间连片、权属分散,容积率低下、利用低效,村级工业园 ①土地整备的申请与审批。村(居)集体经济组织与
利用水平不高、产值税收低下,村集体经营管理能力有限、 集体土地整备中心共同编制土地整备的托管方案,经村集
难以有效开发集体土地等问题。 体表决,经镇街、区集体土地整备中心审核,报区人民政府
审批。
2、集体土地整备概念
陈凯总工程师指出,集体土地整备制度是基于基层 ②托管协议的签订。集体土地整备中心根据区人民
政府的批复,与村(居)集体经济组织签订《农村集体经营
探索实践而提出的一种制度性创新。南海区在开展“三旧” 性建设用地托管协议》(以下简称《托管协议》)。
改造过程中,充分发挥了各级基层政府的积极性,成立镇
属公有资产公司以统租或转让土地使用权的方式取得集 ③使用权的转移。《托管协议》签订后,村(居)集体经
体建设用地,通过土地前期整理、配建基础设施后,统一开 济组织按规定将不动产权属证书移交给集体土地整备中
发、统一入市。主要有两种模式:一是整理成净地后转租给 心,办理不动产注销登记。
用地企业开发建设;二是整理后由公有资产公司继续建成
物业后出租物业给企业。由于政府主导的集体土地统筹开 ④土地前期整理开发与入市。集体土地整备中心委
发成效明显,针对集体土地整备开展的民意调查显示,南 托公有企业或通过政府采购实施土地前期整理开发,整备
土地达到入市要求后,由集体土地整备中心负责招商引
资,原则上由集体土地整备中心采用公开交易的方式入
市。

产业落后、零星分散的
存量农村集体经营性建设用地

托管

• 土地整合 统一入市
• 土地清理
区镇两级 • 前期开发
集体土地整备中心

集体土地整备制度的运作流程

中地研究 PAGE 10

5、集体土地整备潜力分析 三、中地研究院城市更新研究中心主任叶进
龙参加2019年土地经济学年会并作“村级工
为实现连片开发,通过识别划定100亩以上的连片集 业园改造策略研究”专题报告
体经营性建设用地,综合考虑面积大小、权属状况、到期情
况、是否符合规划以及是否完善手续等情况,选定了41个 为迎接新中国70华诞,系统回顾土地改革历程和
近期可优先开展整备的片区。经统计,所划定的41个片区 经验,研究探索新时代土地制度改革完善的策略和路
占全区连片开发总规模的4.49%。 径,2019年9月22日,由中国土地学会土地经济分会、
华南理工大学公共管理学院联合主办,中地研究院等
6、集体土地整备的积极意义 单位共同协办的“2019年中国土地经济学年会暨新中
国70年与中国土地制度改革研讨会”在华南理工大学
①推动存量用地整合开发,提升土地节约集约利用 召开。中地研究院城市更新研究中心主任叶进龙参加
水平。通过开展集体土地整备,盘活低效存量集体建设用 2019年土地经济学年会并作“村级工业园改造策略研
地,既有利于充分释放有效的用地空间,又可以减少建设 究”专题报告。
用地对农用地特别是耕地资源的占用,真正做到节约集约
利用土地、促进可持续发展。 改革开放40年来,村级工业园作为珠三角民营经济
的重要载体,为珠三角的经济腾飞奠定了重要的基础。然
②加强公共设施配套建设,促进城乡基本公共服务 而在新时代倡导高质量发展和粤港澳大湾区建设的背景
均等化。在农村集体经营性建设用地入市前开展土地整 下,以往村级工业园土地利用低效、轻环保的粗放型发展
治,通过土地整治活动,预留足够的公共用地,克服农民集 方式显然已经无法适应新时代的发展要求,制约了产业发
体追求单个地块利益的局限性,从而促进区域增值和改善 展和城市提升,亟需升级改造。
片区环境。
会议上,中地研究院城市更新研究中心主任叶进龙
③充分发挥政府招商优势,加快产业转型升级。充分 从村级工业园升级改造的现实问题与理论问题出发,以顺
利用政府招商平台的优势,在集体土地上引入一些具有发 德区为研究案例,总结了顺德区村级工业园的“四个基本
展前景、相对高端的企业,达到优化产业结构、加快产业转 特征”、“三大改造瓶颈”,结合当前顺德村级工业园升级改
型升级的目的。 造的“六种改造模式”探索,总结了村级工业园改造的“四
点政策突破”和“三点思考”,并提出了“十条策略建议”。
④规范集体建设用地管理,推动集体土地市场健康
发展。针对目前存在的因土地权属问题导致政府难以介入 四个基本特征:村级工业园区面积占比大、整体开发
集体建设用地管理的难题,通过集体土地整备,使得政府 强度较低、用地产出效益低下、历史遗留问题复杂。
在保持集体土地所有权不变的前提下,以托管等方式对集
体土地进行统一开发和统筹管理。 三大改造瓶颈:资金瓶颈、产权瓶颈和产业发展瓶
颈。
陈凯,中地研究院总工程师,中山大学地理学硕士,主
要从事农村土地制度改革、乡村振兴、土地供应、城市更新、 六种改造模式:政府挂账收储模式、政府直接征收模
产业用地政策等国土空间政策领域的研究咨询工作,曾作 式、政府生态修复模式、政府统租统管模式、企业自行改造
为技术总负责人推动佛山南海、江西余江、河南长垣、宁夏 模式、企业长租自管模式。
平罗等多项国家改革试点咨询项目,主导完成集体建设用
地、宅基地、土地征收、土地储备、留用地、城市更新、租赁住 四点政策突破:村级工业园连片改造可通过区内平
房、产业用地等多项课题项目,已在《中国土地》《地理科学 衡方式调整土地利用总体规划、协议方式供地、创新土地
进展》《经济地理》《广东土地科学》等期刊发表多篇学术论 整合方式以及土地增值收益共享。
文,并出版专著、申请软件著作权及发明专利,在改革试点、
课题研究、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。 三点思考:利益共享是大势所趋、协议供地是市场化
方向、土地整合是必然路径选择。

“十条策略建议”:注重顶层设计,强调规划引领;优
化政策配套,形成政策合力;加大收储整备力度,强化政府
统筹;推动土地整合,促进连片改造;建立资源统筹机制,
解决资金难题;加大扶持奖励,提高改造积极性;集中打造

11 PAGE 中地研究

重点项目,发挥示范标杆作用;建立资源整合平台,推动信 阶段三:1998年土地管 1998年,土地管理法修订,限制集体建设用
息共享;强化租赁管控,加快土地前期整理;加强多部门联 理 法 修 订,限 制 集 体 建 地流转。
动协作,形成倒逼效应。 设 用 地 流 转,仅 部 分 地
区试点探索。 2000年,安徽芜湖成为原国土资源部正式批
复的第一个流转试点。

阶段四:2003-2007年, 2003年,国家出台了系列政策,间接阐明了
为 鼓 励 农 村 发 展,逐 步 集体建设用地使用权流转。
放松对集体建设用地流
转的限制。 2005年,广东省100号令颁布实施,标志着流
转进入市场化阶段。

叶进龙,中地研究院城市更新研究中心主任,中地集 阶 段 五 :2 0 0 8 年 之 后, 2008年,党的十七届三中全会提出要逐步建
团城市更新部部长,广东省“三旧”改造协会政策与法律专 “逐步建立城乡统一的 立城乡统一的建设用地市场。
委会秘书长,中山大学硕士,主要从事城市更新、集体经营 建设用地市场” 成为主
性建设用地入市、工业用地升级改造、留用地开发利用、土 旋律。 2015年,开启了新一轮全国范围的集体建设
地储备制度等方面的研究咨询工作,曾作为技术负责人推 用地入市流转试点。
动广州、佛山、东莞、河源等多地城市更新政策拟定、课题研
究和项目落地策划工作,具有深厚的研究功底、丰富的项目 报告在新《土地管理法》制度框架下,以集体建设用
经验和较强组织统筹能力。 地深度流转的东部试点地区为研究案例,根据研究试点区
域集体建设用地深度流转、现阶段集体土地到期由村集体
无偿收回、大部分集体土地低效开发、城乡边界模糊等现
状特征,设计了征收与入市范围不同的三条农村土地制度
路径,并通过土地增值收益测算对比和综合分析,确定新
《土地管理法》背景下的农村土地路径选择及政策保障。

研究思路

四、中地研究院工程师宁婷参加2019年土地 问题 征收or入市
经济学年会并作“农村土地制度改革路径选
择研究”专题报告 研究案例 集体建设用地深度传
六地区:东部N区

9月22日,2019年中国土地经济学年会暨新中国 研究内容 路径设计于假设 土地增值收益 综合分析
70年与中国土地制度改革研讨会在广州市华南理工 测算对比
大学召开。中地研究院工程师宁婷参加了会议,并作
题为“农村土地制度改革路径选择研究⸺基于试点 结果分析 路径选择和政策保障
地区案例”的专题报告。

从20世纪80年代开始,我国集体建设用地入市流转 三条路径分别是:路径一,“公益性和商品住宅项目
经历了“允许依法转让⸺限制集体建设用地流转⸺逐 用地纳入征收范围,其他项目用地入市”;路径二,“城市规
步放开地方探索流转⸺构建城乡统一建设用地市场”的 划区内和公益性项目用地纳入征收范围,其他项目用地入
波折历程。至2019年8月26日,新《土地管理法》对土地征 市”;路径三,“新增建设用地和公益性项目用地纳入征收
收范围作了修改,也明确了符合条件的集体经营性建设用 范围,存量整治入市”。
地可以通过出让、出租等方式入市。
路径一:公益性和商品住宅纳入征收范围,其他入市
阶段一:20世纪80年代, 20世纪80年代初,社队企业使用集体建设用
乡镇企业发展为集体建 地发展工业。 入市
设用地开发利用提供基
础。 20世纪80年代中,集体建设用地成为乡镇企
业用地主要来源。

阶段二:20世纪90年代, 20世纪90年代,江苏苏州等地自发探索集体 征收(公益性、居住)
部分地区自发探索集体 建设用地流转。
建设用地流转。 • 基于N区的现行制度框架,减少制度成本。
1997年,国家明确集体建设用地使用权流转 • 现阶段集体土地权能有限,誓不考虑进行商品住宅开发。
应依法严格审批。

中地研究 PAGE 12

路径二:城市规划区内和公益性收纳征收范围,其他入市 的土地路径为“城市规划区内和公益性项目用地实行征
收,区外项目用地整治入市”,并建议做好合理划定国土空
区外入市 间规划“三区”、建立“公共利益的需要”认定机制、推动留
用地货币补偿或物业安置、建立和完善集体土地整治制
城市规划区内征收 度、建立集体土地产业引导目录等政策保障措施。

区外公益性征收

• 国家的性质和城市的性质决定了城市内的土地应当为国有土地或通过征
收为国有土地。
• 新《土地管理法》第四十五条。

路径三:新增建设用地和公益性纳入征收范围,存量整治入市

新增征收

留用地入市

存量整备入市 宁婷,福建师范大学城市与区域规划专业硕士,现任
中地研究院高级课题研究员,主要研究方向为农村土地制
• 城乡发展高度融合地区,城市规划区边界难以确定。 度、留用地、租赁住房等,主导和参与过集体建设用地建设
• 存量集体建设用地利用低效,为城市化发展需要其对重新入市土地进行整 租赁住房、集体建设用地入市、留用地开发利用管理等多项
治后入市。 相关政策拟定及课题研究工作。

考虑与社会、经济评估判断相结合,报告以第十三个
五年计划期限(2016-2020年)为研究期,从社会、国家、集
体三个层面对不同路径的土地增值收益进行测算并对比
分析。同时,基于“农村土地制度安排始终要与经济社会发
展条件相适应”的目标,从能否解决产业转型升级的土地
需要、推动城市提质发展、确保土地增值收益分配的相对
公平等方面对三条路径进行综合评价:

①农村土地制度安排始终要与经济社会发展条件相适应

②解决产业转型升级的土地需求

③推动城市提制发展

④确保土地增值收益分配的相对公平

一是征收弥补了集体土地产权的不完整,征收和整
治入市改善了土地效能、实现了土地的连片开发,能够满
足地方经济发展的产业用地需求。

二是划定城市规划区、区内项目用地实行征收,能够
保证公益性用地配比,有助于减轻基础设施建设的资金负
担,有利于改变城市土地“国集交错、整治难”的尴尬局面。

三是土地因区位、规划、公共配套等存在价值差异,
仅通过土地增值税等税费进行调节存在难度,土地征收有
利于平衡土地增值收益的社会共享。

通过测算对比和综合分析,报告认为对于处于提质
增效、减量规划阶段的试点区,在新《土地管理法》背景下

13 PAGE 中地研究

乡村振兴背景下
农村土地制度改革相关研究

宁婷

党的十八届三中全会提出全面深化改革以来,中地研究院积极响应,深度参与到广东南海、江西余江、宁夏平罗、河
南长垣等改革试点地区的农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、“租购并举”住房制度建设等实践中,主要提供专
题研究、政策设计及拟定咨询、示范项目落地、风险评估、总结评估、宣传策划等全流程服务。

全国33个农村土地制度改革试点县(市、区)

序号 地区 改革任务 序号 地区 改革任务 序号 地区 改革任务
宅基地改革
1 河北保定定州 征收制度改革 12 广东佛山南海 入市制度改革 23 福建泉州晋江

2 内蒙古呼和浩 征收制度改革 13 广西玉林北流 入市制度改革 24 江西鹰潭余江 宅基地改革
特林格尔

3 山东德州禹城 征收制度改革 14 海南文昌 入市制度改革 25 湖北襄阳宜城 宅基地改革

4 北京大兴 入市制度改革 15 重庆大足 入市制度改革 26 湖南长沙浏阳 宅基地改革

5 山东晋城泽州 入市制度改革 16 四川成都郫都 入市制度改革 27 四川泸州泸县 宅基地改革

6 辽宁鞍山海城 入市制度改革 17 贵州遵义湄潭 入市制度改革 28 云南大理 宅基地改革

7 吉林长春九台 入市制度改革 18 甘肃定西陇西 入市制度改革 29 陕西西安高陵 宅基地改革

8 黑龙江绥化安达 入市制度改革 19 天津蓟州 宅基地改革 30 西藏拉萨曲水 宅基地改革

9 上海松江 入市制度改革 20 江苏常州武进 宅基地改革 31 青海西宁湟源 宅基地改革

10 浙江湖州德清 入市制度改革 21 浙江金华义乌 宅基地改革 32 宁夏石嘴山平罗 宅基地改革

11 河南新乡长垣 入市制度改革 22 安徽六安金寨 宅基地改革 33 新疆伊犁伊宁 宅基地改革

备注:2015年农村土地制度改革试点县(市、区)及其对应承担改革任务表。2016年,在33个试点县(市、区)同步开展农村土地征收制度改革和农村集
体经营性建设用地入市试点。2017年,在33个试点县(市、区)深化统筹开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革试点。

江西余江

村民自治典范的农村土地制度改革 ▲ 宅基地分布效果图(局部)

余江以宅基地有偿使用和有偿退出为核心,积极发挥乡
贤作用,建立村民事务理事会,坚持农民事情农民办,结
合美丽乡村建设,构建了集申请、使用、交易、处分于一
体的宅基地管理制度体系。

▲ 调研航拍图 中地研究 PAGE 14

天津蓟州

京津冀地区的农村土地制度改革
蓟州从自愿有偿退出入手破解宅基地无地可分难题,结
合土地利用规划,划分山区、半山区(库区)、工业园区周
边、平原区探索差别化空闲农房宅基地盘活利用路径,
让村里“老宅子”成为“活资本”,农民受益集体经济增活
力。

▲ 改造前 ▲ 改造后

▲ 团山子村(山区) ▲ 西太河村(平原区)▲ 小穿芳峪村(半山区)

河南长垣 广东南海

中部平原地区的农村土地制度改革 粤港澳大湾区的集体经营性建设用地入市改革

长垣打通农村宅基地流转与集体经营性建设用地入市, 南海区以集体土地整备、片区综合 NHFG2015018
通过引入外部资本,对旧村实施改造,允许宅基地复垦 整治、产业载体开发、租赁产权登记 主动公开
后指标进行交易,并运用集体经营性建设用地就地、调 等创新制度提高集体土地利用效
整入市,创办乡村创业园和小微企业孵化产业园。 率,基本建立了具有珠三角地区特 佛山市南海区人民政府文件

南府〔2015〕50 号

佛山市南海区人民政府关于印发佛山市南海
区农村集体经营性建设用地入市
管理试行办法的通知

各镇人民政府、街道办事处,区直局以上单位:
《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试

行办法》现将印发给你们,请认真贯彻执行。执行中遇到的
问题,请径向区国土城建和水务局(国土)反映(联系电话:
86369250)。

色的、城乡统一的建设用地市场。 佛山市南海区人民政府
2015 年 12 月 11 日

-1-

▲ 政策红头文件1+N

▲ 项目改革前后对比图 集体土地深度流转地区的统筹征地和入市改革

宁夏平罗 南海区创新探索了公共利益认定听证、非公共利益用地
替代、差异化社会稳定风险评估、征地区片综合地价、多
西北平原地区的农村土地制度改革 形式土地增值收益共享等制度实践,基本建立了集体土
平罗结合地方实际,探索农村老年人“以地养老”、生态 地深度流转地区的农村土地征收制度体系。
移民插花安置于本地农民自愿有偿退出的宅基地、生态
移民项目优先入市、以“留地、留物业”方式创新安置途 ▲ 多个部长、领导调研
径等多种方式落实脱贫攻坚战略,保障农村新型产业用
地,提高农民和农村集体经济组织收入,促进乡村振兴。 外来人口聚集地区的农村宅基地制度改革
南海区针对一户多宅与困难户并存、宅基地不合规问题
多、出租屋乱象等问题,创新了宅基地有偿使用制度、宅
基地退出制度、创设租赁使用权、放宽宅基地使用权流
转范围,探索形成了外来人口集聚地区的农村宅基地制
度。

▲ 项目改革前后对比图

▲ 实地调研图 ▲ 政策红头文件 ▲ 各专题研究报告

15 PAGE 中地研究

利用集体建设用地建设租赁住房试点改革

佛山市系统构建了预审认定、土地供应、规划报建、产权
登记等全套流程,并为城中村存量房屋租赁、村级工业
园改造提升配建等关键问题提供创新路径,为后工业化
时代的城市高质量发展提供支撑。

主动公开 FSFG2018041 号

佛府办〔2018〕51 号

▲ 财务监管系统

各区人民政府,市政府各部门、直属各机构:
《佛山市利用集体建设用地建设租赁住房管理办法(试行)》

已经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。执行中
遇到问题,请径向市国土规划局反映。

佛山市人民政府办公室
2018 年 12 月 29 日
—1—

▲ 政策红头文件

▲ 座谈会 ▲ 宣传册

▲ 自然资源部调研项目 宁婷,福建师范大学城市与区域规划专业硕士,现任
中地研究院高级课题研究员,主要研究方向为农村土地制
农村集体产权制度改革 度、留用地、租赁住房等,主导和参与过集体建设用地建设
南海区农村集体产权管理经历了“股权自然配给、自然 租赁住房、集体建设用地入市、留用地开发利用管理等多项
消亡”⸺“股权固化到人”⸺“股权确权到户”⸺“政 相关政策拟定及课题研究工作。
经分开”⸺“党组织核心领导”的演变过程,用实践夯
实了经济发达地区的农村基层微观治理基础。

▲ 集体资产系统

▲ 股权成员证书

中地研究 PAGE 16

高质量发展背景下存量建设用地
再开发制度改革应用研究

彭澍柯

2008年原国土资源部与广东省人民政府签订协 5、产业转型-注重产业转型升级,优化用地结构和功能布局
议,合作共建节约集约用地试点示范省,开启广东省 旧工业区以产业升级为目标,采用综合整治、拆除重建
“三旧”改造政策创新与实践探索。中地研究院积极响 或复合式更新等多种路径,配合规划调整、地价优惠、产
应,深度参与广东省、广州市、佛山市、东莞市、清远 权分割、财政奖励、税费减免等多种鼓励措施,实现工业
市、河源市等地区存量建设用地再开发制度改革应用 用地二次开发,助力产业转型升级和城市功能布局的优
研究,主要涉及政策咨询、前期策划、单元规划、项目 化。
落地路径、总结评估等具体实务内容。
6、完善手续-以尊重历史为原则,分类完善历史用地手续
一、“三旧”改造制度亮点 对于无合法手续的历史用地,简化审批程序,按照尊重
历史的原则,区分不同时期的“三旧”用地,依据用地发
1、协议出让-全面放开协议出让,优化土地供地方式 生时的法律政策处理(处罚)后,按现状完善用地手续。
采取灵活供地方式,除政府收购储备再次供地的,其他
均可协议方式出让,充分调动原权利人改造的积极性。 7、简政放权-全面推进简政放权,提升行政审批效率
将“三旧”改造标图建库审核权限下放至地级以上市“三
2、规划管控-强化规划统筹管控,确保科学有序推进 旧”改造主管部门行使,并将“三旧”改造涉及土地征收
建立了“三旧”改造专项规划、年度实施计划、改造单元 的审批职权委托地级以上市人民政府行使。
规划和改造实施方案四个层级的规划管控和实施体系,
以专项规划和年度计划引领和统筹改造工作,以单元规 8、司法保障-强化行政司法保障,解决“三旧”改造征拆难题
划和实施方案平衡改造利益、指导项目实施。 探索市场主导模式下的拆迁路径,在已签搬迁补偿协议
的权利主体满足一定比例的条件下,基于协商优先的原
3、模式创新-创新改造模式,多元方式推进改造 则,经政府裁决后,当事人未申请行政复议或行政诉讼
充分尊重土地权利人的自主权和市场选择,按照多元化 且不履行政府裁决的,可由人民法院强制执行。
推进的工作思路,创新采用原土地权利人自主改造、引
入市场主体合作改造、单一主体归宗、政府主导等形式 二、研究方向
多样的“三旧”改造模式推进改造。
①“三旧”改造政策研究
4、收益共享-创新收益分配机制,构建利益多方共享格局 ② 土地整备研究
一是充分保障原土地权利人利益;二是实行出让收益返 ③ 更新单元规划研究
还政策;三是坚持公益优先,自行改造需按规定将公益 ④ 改造项目可行性方案研究
性用地无偿移交政府。通过协调好政府、改造方、土地权 ⑤ 片区开发策划研究
利人等各方利益,实现共同开发、利益共享。 ⑥ 产业项目落地前期策划研究

17 PAGE 中地研究

三、经典案例

1、佛山南海区创客小镇项目
规划面积7743亩,拟打造以全球智能制造生产性服务
业集聚区为核心的全球创客小镇。主要从土地置换、规
划调整机制、政策流程设计等方面开展研究。

4、东莞“三旧”改造土地整合专项研究
探索东莞市连片改造土地整合路径,总结东莞市“三旧”
改造土地整合现状、提炼典型地区土地整合的经验做
法、深入剖析相关典型案例,并从宏观层、中观层、微观
层对东莞市“三旧”改造土地整合提出对策建议。

2、清远清城区爱车小镇项目
规划面积3111亩,拟打造含汽车服务、互动体验、文化
休闲、综合小区等功能的综合性小镇。主要从现状分析、
产业研判、经济平衡测算、规划调整及实施路径等方面
开展实务研究。

3、广州海珠区琶洲东部片区项目 彭澍柯,中地研究院城市更新部政策研究员,中国地
质大学(武汉)地理学硕士,主要从事城市更新政策研究工
项目范围5580亩,融合“文化、创新、财富、智慧、港湾” 作。
五个元素,打造广州未来的“曼哈顿”。主要从发展定位
研判、开发模式分析、经济平衡、规划优化等方面开展实
务研究。

中地研究 PAGE 18

新《土地管理法》背景下
征地区片综合地价制定的思考

林培彬

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二 三、区片综合地价制定的意义
次会议审议通过《土地管理法》修正案,文件第四十八
条要求:征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准 ① 改变补偿标准制定方法,缓解征地补偿偏低的问题
由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确 ② 提高征地工作透明度,维护被征地农民的合法权益
定。从2020年1月1日起,我国农用地征收补偿标准,将 ③ 同一区片内补偿标准同地同价,保证补偿的公平合理
由耕地年产值倍数法全面转变为区片综合地价。广东 ④ 规范政府征地行为,有效防止征地补偿的随意性
中地公司作为技术承担单位,参与了佛山市南海区、
广州市白云区等地的土地征收区片综合地价制定工 四、区片综合地价制定的流程
作,在新《土地管理法》即将实施之际,对区片综合地
价制定已有的思路、方法进行反思和提出建议。 ① 划定区片
② 测算区片综合地价
一、何为区片综合地价? ③ 结果验证和调整
④ 结果听证和完善
区片综合地价,是指依据土地原用途、土地资源条件、土 ⑤ 批准公布区片综合地价
地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发
展水平等因素,综合测算的征收农用地的补偿标准(包 五、区片划分的常用方法
含土地补偿费和安置补偿费,不包含被征地农民社会保
障费用以及地上附着物、青苗的补偿费用)。 区片,是指一定范围内集体土地资源条件、土地区位条
件、土地供求关系、经济社会发展水平等条件基本一致
二、我国征地补偿制度的演变 的,征收补偿标准相同的区域,是测算区片综合地价的
基本单元。
耕地年产值倍数阶段 1987年1月《土地管理法》正式实施,征收土地补偿 1、综合判定法
1987年至2004年 主要包括土地补偿费和安置补助费,其补偿标准 该方法是在村行政界线的基础上,根据经验对行政村的
参照耕地被征用前三年平均年产值的一定倍数确 基本情况进行判定,直接划分征地区片 。
定,二者总和不超过年产值的二十倍。
2、多因素综合评价法
2004年10月《关于完善征地补偿安置制度的指导 该方法是以村行政区域为基本单元,选择影响征地补偿
区片综合地价探索阶段 意见》提出:有条件的地区,省级国土资源部门可 标准的主要因素,建立评价指标体系,确定每一个基本
单元的综合分值,对分值相近的相邻单元进行适当归并
2004年至2019年 会同有关部门制订省域内各县(市)征地区片综合 和调整,划定区片 。
地价,报省级人民政府批准后公布执行。
3、农用地级别调整法
2019年8月,经人大表决通过的新《土地管理法》规 该方法也是在村行政界线的基础上,根据农用地级别界
全面实施区片综合地价 定:征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由 线并考虑其他相关情况,适当调整划分征地区片,适用
阶段 于有农用地分等定级成果的地区 。
省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确
2019年之后
定。新土地管理法将于2020年1月1日起正式实施。

19 PAGE 中地研究

4、土地征用补偿费用相近划分法 七、区片综合地价制定的建议

该方法是按照原来的土地征用补偿政策和补偿标准, 1、区片划分应以乡(镇)为基本单位
计算出各基本单元的补偿费用,然后按照补偿费用基本
一致、用途相同、位置相近的原则进行划分。这种方法可 一方面考虑到随着经济社会的发展,城镇化覆盖率较大
以保证土地征用补偿政策的相对连续性 。 的镇街已经不存在行政村,从而无法开展区片划分;另
一方面在土地征收补偿工作开展中,乡(镇)征地部门作
六、区片综合地价测算的常用方法 为补偿标准的制定者,为避免被征地村集体之间产生攀
比现象,同个乡(镇)内一般实行统一的补偿标准。为避
区片综合地价的测算,各地区可结合本地实际,采取可 免同个乡(镇)内出现多级区片,不利于土地征收工作开
适用的测算方法,区片综合地价初步测算成果应在两种 展的情况,建议区片划分以乡(镇)为基准评价单位。
或三种方法测算结果的基础上综合确定。
2、区片综合地价调整周期不宜过快
1、农地价格因素修正法
为保证区片综合地价的时效性,新《土地管理法》第四十
该方法是以农地价格为基础,同时考虑影响征地补偿的 八条规定,区片综合地价至少每三年调整或者重新公布
有关因素,修正确定征地区片价。对于已经完成农用地 一次。但在实践中发现,一个土地征收项目,完成全部工
基准地价测算的地区,可参照农用地基准地价确定区 作一般需要一至两年,如存在争议纠纷或钉子户等情
片的农地价格。 况,征地工作开展进度将大大延长,有的项目甚至超过
三年。如区片综合地价调整过快,容易因补偿标准变动
2、征地案例比较法 而需重新上报材料,更为严重的是容易导致村集体故意
拖延,等待补偿标准调整,从而陷入死循环,大大延长了
该方法是将区片看作一个评估对象,根据本区片和其他 土地征收时间,因而区片综合地价可以每三年重新公布
可比区片征地案例的实际补偿标准,通过比较修正得到 一次,至于重新调整可适当延长。
征地区片价。其基本原理与市地估价中的市场比较法
一致。 3、区片综合地价制定需要政策指引

3、叠加法 (又叫社会保障价格法 ) 不同于农用地分等定级、国有建设用地基准地价有特定
的技术规程,区片综合地价无论是区片的划分还是补偿
该方法是将土地补偿费和安置补助费近似由农用地质 标准的测算,更多的还只是停留在学术研究和地方探索
量价格和保障价格代替。后者是指农民失去土地后,为 阶段,而已制定并公布实施的区片综合地价,由于没有
获得基本生活保障、接受教育、再就业培训等应得到的 明晰的技术规程及政策指引,其制定过程是否科学、客
补偿,主要按照失地农民的基本生活保障标准确定。该 观,结果是否符合实际,都容易引起社会群众的质疑。随
方法也是适用于已完成农用地定级估价的地区。 着新《土地管理法》的公布实施,区片综合地价将全面实
施,并成为征地补偿标准制定的依据,相应的对于区片
4、地价折中法 的划分、补偿标准的测算,国家及地方政府相关职能部
门都应该加快制定相关的政策指引、技术规程,以便于
该方法的原理是:征地区片综合地价是土地由农业用途 各地区开展区片综合地价制定工作。
向非农业用途转化的地价,其价格水平应介于农地地价
和市地地价之间。实际中可以农地基准地价和市地基准
地价的平均水平来确定。这种方法既体现了土地的增
值,也在一定程度上实现了增值的分配 。

5、年产值倍数法 林培彬,中地研究院课题研究员,毕业于广东财经大
学土地管理学专业,主要从事农村土地制度改革、土地征收
该方法是以土地年产值为基础,按照一定倍数测算征地 补偿、留用地管理、乡村振兴等领域的研究咨询工作, 曾参
区片价。土地年产值依据统一年产值标准或者通过调查 与佛山南海征地制度改革试点咨询项目,主导参与区片综
前3年平均产值确定。土地补偿费和安置补助费的统一 合地价测算、留用地开发利用、村庄类型划分等多项课题项
年产值倍数,按照保证被征地农民原有生活水平不降低 目,在改革试点、课题研究、补偿标准测算等方面具有一定
的原则确定。 实践经验。

人物专访 PAGE 20

一步一脚印的规划人

21 PAGE 人物专访

向栋良

空间规划院主任

向栋良,1985年生,湖南怀化人,毕业于湖南科技大学
资源环境与城乡规划管理专业,中地善成空间规划设计研
究院主任。

见 字 如 面,向 栋 良 的 为 人 如 他 名 字 一 般,名 如 其 人 。
“栋良”即“栋梁”,寄予着家人的厚望;“良”一字则是他秉性
温良的写照。他是兄弟、家人眼中的上进青年,哪怕路在远
方,也要风雨兼程;同时,他又是同事眼中稳重踏实、待人温
厚的合作伙伴以及强大的后盾,有他在,一切问题都会迎刃
而解。他用智慧与汗水,脚踏实地丈量着世界;他用坚实的
行动,诠释着“十年如一日,一步一脚印”的强大力量。

人物专访 PAGE 22

向栋良,一步一脚印的规划人

顺势而为,踏浪前行 的团队与自己共进退��一问起与中地结缘的种种,沉默
少言的他打开了话匣子,变得滔滔不绝起来。
古语云:“君子谋时而动,顺势而为”,这亦是向栋良的
行动标尺。 合抱之木,生于毫末

在他高考填报志愿踌躇不决之际,他遇上了城乡规划 从规划师成长为能独当一面的项目负责人,从规划部
这门专业。这是一门与时代并驱、极具挑战性的专业,正符 部长到中地善成空间规划设计研究院主任,向栋良十年如
合他对自身发展的要求,于是他就此踏上这条路,关于他未 一日,一步一脚印,用脚步丈量城市的发展进程。
来发展的蓝图,由此开始新一轮的描画。
不积跬步,无以至千里。从清远市清城区三旧改造专
毕业后,他辗转到过武汉和长沙,但似乎都与这两座 项规划(2010-2015年)、阳江市产业用地指南、佛山市三水
城市不对味,于是一位好友推荐他来广州发展。因曾在广州 区土地整治规划(2011-2015年)到信宜市城乡建设用地增
实习,广府魅力始终萦绕心中,这番提议无疑重新激起了他 减挂钩试点等多个重点项目,都有他参与的忙碌身影。“跟
对广州的向往。年轻即是资本,没有太多迟疑,他当下就做 他做项目时,他总是随身携带小本子,随时记录问题要点,
出决定,乘了一晚上的绿皮火车,抵达这座熟悉又陌生的城 梳理能力极强。”见微知著,一个细小的习惯,就能反映出他
市。 过硬的专业素养。“低调做人,高调做事”正是身边同事对他
行事风格最深的体会。
向栋良说:“机会留给愿意播种希望的人”。到广州后,
他凭借稳扎稳打的专业功底,如愿以偿进入中地这个大家 在团队管理方面,他更表现出十足的沉稳与练达。多
庭。睿智、踏实、有上进心,这是与他共事的同事对其工作的 年来,他始终与团队共进退。向栋良强调,“在中地,你永远
评价。十年磨一剑,厚积薄发露锋芒。在中地的十年,他始终 不会孤军奋战”。“要管理好一个团队,有很多种方法和策
以不惧挑战的态度、一颗进取的心和团队为上的精神投身 略,但首先要从自我做起,管理好自己”。善于发掘每位团队
于城乡规划,不断注入对城市空间的理解,阐释城市更新与 成员的闪光点更是他最深的感触。“要善于利用每位团队成
发展的命题,见证土地的有机生长。 员的独到之处,实现最大的功能转变”,这不失为现代版的
伯乐相马。
他认为,在中地,能遇见更好的自己,“认识自我”是他
最大的变化与收获;在中地,永远不缺乏机遇与挑战;在中 “这是一个有温度的集体”。自2019年4月中地善成空
地,总能源源不断地吸纳到最新的知识;在中地,总有优秀

人物专访 PAGE 23

间规划设计研究院正式揭牌以来,办公区最显眼的墙上,贴 上。”此等例子,不胜枚举。
满了团队成员风采照;每张办公桌上,都摆放着一盆养眼的 实际上,他也是两个孩子的父亲。在他的朋友圈封面,
绿植;茶水间还有为大家贴心准备的各类养生茶��这都
是向栋良对团队用心经营的结果。在他的办公桌前,团队寄 就是一张俏皮可爱孩子的照片,让人忍不住为其点赞。十年
语和照片更贴成了爱心的形状。“向哥是个闷骚型的人,对 中地人,在这里,他不仅收获了成长,更收获了爱情。他与大
我们的关爱不溢于言表,但大家都懂。”也许,爱不会轻易从 数据部的郭振华就是令人羡慕的一对夫妻。美好的爱情,就
他 口 中 说 出,但 办 公 区 目 之 所 及,无 不 写 满 了 他“ 爱 的 箴 是一路同心同行。同为中地人,让两人之间更添了一份理解
言”。 与包容。

忠正踏实,底色沉稳 “工作需要经营,同样家庭也需要经营,两者之间都需
要一定的付出。”在向栋良身上,没有马尔代夫的蜜月旅行,
有的人性格似火焰热烈,有的人如海水般厚重沉稳, 但每逢周末,他就会与家人去公园野餐、露营;没有手捧玫
显然向栋良属于后者。 瑰的蜜语甜言,但出差时遇到的特产手信必不可少��也
许,这就是一个规划人的浪漫主义,《饮马长城窟行》中写
“如果项目有向哥在,不管项目多困难,心里都特别踏 道:“上言加餐食,下言长相忆”,最平凡实在的爱情,莫过于
实”,同事眼中的他,成熟稳重,工作踏实。少言少语的他有 此。
着冷静的处事风格,他严于律己,公正不阿,强调奖惩分明,
在这样公平公正的工作环境下,每个人都干劲十足。 34岁的向栋良,人生的剧本仍待挥毫,他说:“命是一
条河流,运是一条小船,怎么走还是取决于掌舵的人。”在世
另一方面,他待人温润,尽管常常行事低调,不动声 界的潮水中,他心中没有太多的顾虑,也不给自己设限,他
色。同事陆丽结说:“有幸与他共事,得到他的帮忙与肯定, 坚信,遵从内心,踏浪而行,就会遇到壮阔的风景。在这趟平
是我们的福气。”“他会想方设法为我们争取福利,无时无刻 平淡淡的旅程中,若有团队相伴,家人相陪,便是不负这一
都在为团队成员着想。”是的,他是团队最坚实的依靠,总是 生。
默默地为身边的人付出。“向哥非常体谅同事,现在肖捷(空
间规划院副主任)的孩子年纪尚小,所以他会尽量减少安排
她出差,让她多陪伴孩子,而把出差的累活都担在自己身

中地风采 PAGE 24

中地集团参加粤土协举办的《我和我的祖国》歌咏比赛总决赛

70年的风风雨雨,70年的艰苦奋斗,中华儿女已傲立世界民族之林。
2019年9月24日晚上,广东省不动产登记与估价专业人员协会举办的《我和我的祖
国》歌咏比赛总决赛在广州市卡威尔酒店激情唱响!中地集团过五关斩六将,以气势
磅礴、振奋人心的表演荣获自选曲目总决赛第一名,并荣获“最佳组织奖”。

25 PAGE 中地风采

2019年度中地集团趣味运动会之羽毛球混双比赛

2019年9月25日,2019年度中地集团趣味运动会之羽毛球混双比赛在星晖园羽毛球
馆拉开了序幕。
此次比赛燃起了大家对体育运动的热情,也为大家锻炼身体、提高身心素质提供了
有力的渠道,更是提高了团队的凝聚力,展现出了中地人积极向上、努力拼搏的精气
神。

中地风采 PAGE 26

2019年中地集团趣味运动会之跳绳比赛

2019年10月22日,由综合部组织的2019年中地集团趣味运动会之跳绳比赛在中地
大厦顺利举行。
通过本次的跳绳比赛,选手们赛出了各自最高的跳绳水平,增强了团队精神和公司
凝聚力,真正响应了“发展体育运动,增强人民体质”的国家体育号召。

27 PAGE 中地风采

“快乐运动,别样美丽”,广东中地公司评估部2019年趣味运动会完美收官

2019年3月,广东中地公司评估部开展了以“愿你快乐运动,拥有别样美丽”为主题的
趣味运动会,经过长达八个月的角逐,在2019年10月25日,广东中地公司评估部迎
来了运动会的最后一个比赛日。

28 PAGE 中地风采

中地跑团2019年第二期活动之“从化溪头村环湖线徒步”

初秋悄然至,风景尚犹存。2019年10月26日,天朗气清,微风和畅,正是郊游好时节,
当日,中地跑团组织开展了2019年第二期活动之“从化溪头村环湖线徒步”,带着好
心情,结伴出游去!

中地集团,是一家集不动产评估、国土空间规划、国土空间政策研究、
城市更新综合服务、大数据综合服务、不动产登记代理、用地预审报批、测
绘、软件研发等为一体的大型、全方位、多元化专业技术服务集团。

主营业务

国土空间政策研究
国土空间政策改革前沿、“三旧”改造政策、住房政策、城市土地运营

政策与策略、农村综合改革、农村土地整治��
不动产评估服务
公示地价体系建设(包括国有及集体建设用地基准地价、标定地价,

农用地基准地价)、动态监测、土地房地产评估、土地利用调查评价、耕地
等别及质量监测评价、耕地质量定级、存量房交易计税基准价(基准房价)
评估��

国土空间规划咨询服务
国土空间规划、乡村规划、永久基本农田调整划定、农业“两区”划定、

土地节约集约利用评价(含节地评价以及城市土地、工业园区等评价)、农
村建设用地拆旧复垦及增减挂钩、垦造水田及高标准农田规划设计、土地
复垦、环境影响评价��

城市更新综合咨询服务
调查评价、专项规划、片区策划、更新单元规划、实施方案、存量盘活

综合解决方案��
大数据综合服务
政务数据汇集应用、国土空间数据应用、系统开发、云数据分析及决

策、国土房产信息化建设��
不动产代理综合咨询服务
建设用地报批、用地预审、不动产登记代理、临时用地综合咨询、完善

历史用地手续、集体建设用地转为国有建设用地报批、无人岛报批��

成员机构

| 广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司 |
| 中地研究院 |
| 中地善成空间规划设计研究院 |
| 广州光汇软件科技有限公司 |

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